土地制度改革管理

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目前，我國土地所有和管理體制亟待改革已成為一種共識。其目前的特點是：1、農(nóng)村農(nóng)民對土地的權(quán)力較弱，集體所有實際上處在與國有不平等的交換制度上，農(nóng)村土地被征用為國有建設用地時，補償較少，并且補到農(nóng)民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流動和最優(yōu)利用受到限制，企業(yè)審批和使用土地的時間較長；3、土地交易有時暗箱操作，有的地方政府零地價出讓，土地征用和交易中容易發(fā)生賄賂和吃回扣等腐敗。這些問題的解決有賴于對以下幾個問題的認識。

第一，土地所有制怎樣確定

有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農(nóng)民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經(jīng)濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權(quán)追索成本和復雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農(nóng)村，繼續(xù)實行土地集體所有制，但強調(diào)農(nóng)民的《土地承包法》，再延長農(nóng)民的土地承包期；農(nóng)村土地征用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業(yè)性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變?yōu)閲型恋亍５牵r(nóng)村土地，農(nóng)民目前現(xiàn)在承包的耕地、林地、四荒等和農(nóng)民的住宅用地，999年歸農(nóng)民使用，農(nóng)村社區(qū)公共用地，也歸農(nóng)村社區(qū)居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經(jīng)濟有存在的意義外，廣大農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農(nóng)民負擔的基礎；三是農(nóng)村土地集體所有，對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農(nóng)村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認可不認可有關(guān)。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農(nóng)民利益的作用，甚至成為損害農(nóng)民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農(nóng)民耕地和宅地999年屬于農(nóng)民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關(guān)于土地繼續(xù)實行目前的兩種所有制和將農(nóng)村集體所有制統(tǒng)一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內(nèi)考慮的復雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產(chǎn)生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應當定為多長

當土地為私有制時，不存在國有和集體出租意義上的土地年期問題。因為土地如果有產(chǎn)權(quán)，則永遠為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長，則是土地私有者與租用者之間的契約，國家和集體用不著管。但是，當土地是集體所有和國有時，土地的使用年期，則成為一個重大的問題。因為，土地的使用權(quán)要使用和交易，當一塊土地的使用權(quán)年限越長時，這塊土地的使用和再轉(zhuǎn)讓價值就越高；反之，使用年限越短，其價值就越低。為什么雖然規(guī)定農(nóng)民的承包土地可以轉(zhuǎn)讓，但實際成交的較少呢？就是因為承包期太短，我購買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產(chǎn)開發(fā)土地，期限為50年，當房屋到期后，國家還能收回土地嗎？目前深圳就發(fā)生這種問題，即當初政府出讓給房地產(chǎn)商的年限為20年，房地產(chǎn)商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無關(guān)了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國，不論是農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地，還是城市里的企業(yè)和居民住宅用地，年期都太短。我認為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地使用年期應當為999年，企業(yè)用地一般應當為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時間太短，應當延長。改良的辦法：農(nóng)村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業(yè)用地，一般的年期延長為70年。

第三，農(nóng)村集體土地是不是可以直接進入建筑等用地市場

如果土地所有制度進行改良的改革，則需要討論的一個問題是，農(nóng)村集體土地是不是可以不通過國家征用，直接進入建設和各種用地市場？實際上，目前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村開發(fā)住房用地，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)被城市建設所包容，這些企業(yè)沒有通過征用程序已經(jīng)用地多年，若將其改為國有用地，讓企業(yè)和住戶再交一次出讓金，實際是不現(xiàn)實的。對于農(nóng)村耕地等集體用地，怎樣進入建設用地市場，有著兩種意見：一是農(nóng)村集體用地必須先征用為國有土地，再由政府出讓給用地商。二是農(nóng)村集體土地可以直接進入建設市場，用不著先征用為國有土地，再由政府進行出讓。我認為，先征用為國有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農(nóng)村集體如果要出售自己生產(chǎn)的糧食，是不是先要由政府收購，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認為，從所有權(quán)的法理上講，要么將農(nóng)村土地全部收歸國有，國家可以收購其年期使用權(quán)，再將使用權(quán)出讓給其他使用者；或者讓農(nóng)村集體土地直接進入建設用地市場，政府不應當再在中間干涉交易。現(xiàn)在的問題是，雖然農(nóng)村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價格壓得較低，出讓價格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財政。如果是這樣，還不如將農(nóng)村土地全部國有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國有，則農(nóng)村的集體土地應該可以直接進入用地市場。

第四，土地怎樣交易和價格如何確定

土地的交易應當通過市場來分配，出價最高的，應當是土地的受讓者。而價格應當由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價格就應當高一些，而需求不旺地段的土地價格就應當?shù)鸵恍粦斢烧倏v土地價格。土地的出租，也應當由市場來確定。政府不應當干預土地出租市場的租價水平。

政府需要做的事情是，對土地價格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關(guān)鍵是，土地的交易不能一對一協(xié)商，而是要公開透明競爭，只要土地買家是理性的，競爭價格是市場最合理的價格。但是，土地出租則要區(qū)別對待，主要是土地產(chǎn)權(quán)明確的前提下，土地所有者和使用權(quán)所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個需求者出價的情況下選擇的租用者，出租價格就是合理的。但是，不排除農(nóng)村土地集體所有時，村長為了自己的私利，將土地低價出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農(nóng)村土地不能國有化的情況下，村民公開監(jiān)督，是非常必要的。

第五，土地在宏觀上如何管理

1994年的宏觀調(diào)控，實行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調(diào)控的舉措。但是，只要實行市場經(jīng)濟體制，在任何國家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因為土地是一種生產(chǎn)要素，它要象資金、勞動、原材料等一樣隨著市場的調(diào)節(jié)而自由在用地企業(yè)和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。

土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項。

首先，立法部門制定合乎市場經(jīng)濟體制的土地管理法，其關(guān)鍵內(nèi)容為：土地的產(chǎn)權(quán)和長期使用產(chǎn)權(quán)要確定清楚，土地的產(chǎn)權(quán)不能隨意被損害，特別是界定清楚國家、集體、農(nóng)民、企業(yè)和城鎮(zhèn)居民在土地方面各自所有和使用的權(quán)益；并且確定土地交易和出租的規(guī)則，不能暗箱操作和暗中出租，從中謀利；還要確定國家對土地的有關(guān)管理和收取增值部分的權(quán)力。

其次，在土地制度理順后，土地要重規(guī)劃和監(jiān)管，輕土地供給的審批。各級政府先是要規(guī)劃土地的使用方向，特別是城市的土地要規(guī)劃功能分區(qū)，不能隨意亂建；但是，在規(guī)劃使用的范圍內(nèi)，土地的供給者和需要者，可以對土地自由賣買和出租，長期看國家不再對每一塊土地進行用地的審批；然而，對土地的使用情況要進行監(jiān)管，主要是防止和糾正土地使用用途不符合國土規(guī)劃和城市規(guī)劃，土地交易暗箱操作，土地遭受重大污染等。