村級債務管理

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村級債務于上世紀80年代中期逐步出現，90年代中后期特別是近些年增長加快。據湖北省經管局統計，至2002年底，湖北省村級債務總額達到200.85億元，村平63.55萬元。全省28576個村中，負債村達26768個，占93.67%，其中資不抵債的村5283個，占18.48%。據對孝感市孝昌縣、荊門市京山縣等8個縣市，15個鄉鎮，32個村的調查看，大多數村債權、債務水平與以上統計數據相近，但也有一些地區的負債要遠遠超過這個平均數，甚至是平均數的2倍多。村級債務的影響和危害是巨大的。大量債務的存在，制約了農村經濟的發展，侵蝕了農村干部的戰斗力，影響了黨和政府在農村中的形象，成為影響農村社會穩定的一個重要因素。

從中央到地方，各級黨委、政府對村級債務問題一直高度重視。中央多次發出文件，要求切實抓好村級債務化解工作。湖北省在1997年7月和2001年元月也發出專門文件。從2002年開始，湖北在全省范圍內首先對農村村級組織展開了債權、債務的清理和化解工作，在實踐中創造了許多切實可行的化債辦法和措施，如：削減高息減債、清收債權還債、結對抵沖銷債、劃轉債務降債、落實減免政策清債、處置集體財產還債、盤活集體資源還債、發展集體經濟化債等等。通過這些辦法和措施，化債工作取得了初步的成效。2004年，全省化解村級債務22.30億元，占總債務的12.57%，村平減債8.04萬元。但是，由于村級債務形成原因復雜，且數額巨大，目前，能化解的基本上都化解了，剩下的越往后越難。從長遠看，隨著形勢的發展，這些辦法和措施的效力會降低，僅僅靠這些辦法和措施是不夠的，還必須從宏觀上采取大的措施，把化債、增收、控債有機結合起來，才能使化債工作取得突破。

（一）摸清債務底數，堅決防止增加新債。

“化債”的基礎是“清債”。要集中力量，制定方案，進一步摸清債務底數，實事求是核定債權債務，如實向群眾公示，并得到群眾的認可。在此基礎上，要堅決制止新增債務。嚴禁村級組織借貸（債）墊交稅費任務。要健全村級財務預決算制度和非生產性開支包干限額制度，搞好源頭控制，防止產生新的不良債務。要嚴格農村財務管理，實行村級委托鄉鎮代管制度，加強審計監督，從完善體制和健全制度上杜絕新增債務的漏洞。

（二）加強具體指導，平穩推進化債工作。

第一，在指導思想上，應遵循三個原則：一是確保農村穩定的原則。既要增強化債工作的緊迫感，又要做到有計劃、有步驟地開展工作，實行嚴格的工作責任制，把握好政策界限，防止因工作不細、方法簡單、作風粗暴而引發各種事件，做到既有效化解債務，又不給農村正常秩序造成沖擊。二是不增加農民負擔的原則。在農村債務化解中要注重保護農民的合法權益，不能把債務平攤到農戶，防止把一些不合理的債務合法化，防止出現新的的農民負擔反彈。嚴禁以化債名義調整或重新發包農民承包。三是不能操之過急的原則。村級債務是多年積累的結果，不可能在短期內全部解決。不能搞突擊、集中清收農民歷年欠款，而是要幫助農戶制定好還款計劃，依照償還能力逐步還款。

第二，在工作方法上做到四個結合：一是把化債與發展經濟相結合。發展集體經濟要有新思路，重點是搞好荒山荒灘開發，盤活閑置資產，進行資產經營，通過增加集體收入來償還一部分債務。二是把化債與加強農村基層組織建設相結合。要選配好村級班子，保持村干部相對穩定，使他們關心債務，想方設法償還債務。三是把化債與加強農村財務管理相結合。要普遍推行民主管理，實行財務、債務公開，讓農民了解債務，支持化債工作，積極償還歷年欠款。四是把化債與鞏固農村稅費改革成果相結合。廣泛動員基層干部和群眾、民主決策，民主管理，積極參與村級化債。對一些向村、組集體提供借款的農戶，一方面村組要積極償還借款，另一方面要做好工作，使這些農戶能夠體諒集體的困難，不搞以債抵稅，避免國家的稅收落空。

（三）盡快制定農村債務化解的具體政策

近兩年，各級政府出臺了很多化解政策，但是，這些政策大多屬于“指導”性文件，對許多具體問題的解決沒有給出實施細則，在實踐中缺乏操作性。比如，湖北省2004年出臺的政策規定：對村集體過去興辦教育、交通、水利、電力、植樹造林等集體公益事業所欠債務，若事權、財權、產權上劃的，其債務也隨之劃轉。但在實際操作中，這一政策在各地基本沒有得到實施，因為這部分債務的轉移，涉及到相關部門的利益，對那些有可能損害部門利益的債務，它們不可能在沒有另外的政策補償的前提下貿然接受。政策還規定，村集體為村辦企業承擔的債務，原則上從村級債務中剝離，將相關債務劃轉到企業。而相關金融部門在化解村級債務工作的實施意見中明確規定：對現階段不能清償、抵償和劃轉的債務要繼續由村組承擔。這表明了金融機構在財政不承擔處置不良貸款的情況下，不愿意也不可能承擔由于村級債務中大量的村集體企業虧損、停產、關閉所帶來的損失及其風險。由此可以看出，如果沒有更加詳盡的可操作的政策出臺，農村化債工作很可能到一定階段后會裹足不前。

（四）明確村級債務償還的資金來源

農村債務難化解，根本在于歸還債務的資金來源沒有落實。如果不在資金來源上予以落實，那么，即使再出臺更多的政策，農村債務的化解也不可能順利推進。農村債務的形成，部分是政策和體制造成的。對這部分債務，應由中央、省、市（地區）等上級政府承擔和提供幫助。至少有三個方面可以考慮。一是農村“普九達標”形成的債務。由于過去我們對農村投入過少，應該考慮在未來3～5年中增加義務教育投資，設立專項基金予以解決。二是因道路、橋梁、水利建設和農村電網改造等公益事業所形成的債務，也應從加大城鄉統籌發展力度，加大對農村基礎設施建設投入，補償國家過去對農村投入不足的角度思考，上級政府在財政中拿出部分收入逐步予以解決。其三，對盲目辦企業、盲目進行農業產業結構調整所形成的債務，首先應確定責任主體，即哪一級政府作出的決策，就應確定哪一級政府承擔責任。然后根據具體情況，或者由承債主體籌資歸還債務。