鄉村債務化解

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2006年是新農村建設的開局之年，而鄉村債務是一個無法回避的問題。鄉村債務的問題不解決，鄉村組織就難以在新農村建設中發揮應有的作用；沒有鄉村組織的組織領導，新農村建設就無從談起。筆者基于對全省129個鄉鎮的調查，完成了三萬多字的調查報告。作為曾經長期工作在三農第一線的基層干部，現就怎樣化解鄉村債務，提出如下建議。

1、列為預防突發事件的重大課題，制訂切實可行的應急方案。

一是對鄉村債務進行摸底核實把握大局。（1）要核實債務性質。可分類為：公共產品債務，如義務教育和水電路等公益事業建設；政策性債務，如基金會、村辦企業債務等；運轉性債務，如欠發工資和日常辦公經費等；財政體制性債務，如墊交稅費的債務等；招待費債務，如公款接待費用等。在此基礎上，特別要核清民間債務和銀行債務。（2）要嚴明債務統計紀律。要防止基層產生國家將會接收這些債務的誤解，否則，將無法得出真實的債務數據，而且會使債務數據呈幾何級數上升。凡在債務統計時瞞報或多報，要追究領導責任，以確保鄉村債務統計細致準確全面。做到情況清，底子明，預防措施出在危機爆發前。（3）要實行債務公開。對鄉鎮債權債負要在本區域內進行公開，防止縣、鄉、村暗箱操作。對村級債權債負要明確的集體所有性質，債權的認可、核銷都要以村內民主的形式進行，縣鄉只可指導，不可包辦代替。

二是借鑒鄉村債務的化解實踐。

根據筆者調查，比如不少鄉村迫于無奈進行的一些化解債務的實踐就可以借鑒：（1）對銀行的債務進行事實掛帳。（2）對鄉村干部的債權要先抵消本人及親屬的老欠稅費和往來才能確認。（3）對農戶的債權動員抵消本人及親屬的老欠稅費和往來。（4）對尾欠稅費確定稅改前和稅改后的不同比例進行核定，對特困戶和貧困戶的尾欠稅費張榜公布進行減免。（5）個別地方一些群眾基礎好的村，采取農戶自愿在糧食兩補中抵扣尾欠稅費的辦法來化解村級債務。（6）有些地方就采取了村民投票公決的辦法，把尾欠稅費確認為村民共同所有的集體債權。例如湘南某鎮的文光村，近5年來就已經化解債務10多萬元，村級債務就只有3.8萬元，其中欠信用社1萬元、欠鎮政府老欠稅費1.8萬元、欠村干部工資1萬元，可以說該村的債務危機已經得到全面化解。（7）有的地方采取債權置換的方式來化解債務，如甲欠鄉村的錢，而鄉村又欠乙的錢，就將鄉村對甲的債權轉讓給乙。據有關資料顯示，湖南全省鄉村債權高達19.8億元。如果能把這部分“債權”中確系合理負擔部分收上來，對化解鄉村債務將會起到舉足輕重的作用。

2、切實減輕鄉村負擔，禁止隨意增項加碼。

一是要出臺政策嚴明紀律，對待減輕農民負擔一樣來對待減輕鄉村負擔。省委、省政府要禁止各級沒有足額經費保證就給鄉村下達任務，要明確劃分鄉、村與縣以上的各自責任，對上級隨意增加的負擔鄉村有權拒絕，且要像對增加農民負擔一樣對增加鄉村負擔的責任人進行“一票否決”。上級政府及相關部門不得以任何理由要求鄉村贊助錢物；不得以任何理由強行攤派報刊雜志或銷售其他物品；不得違反規定進行任何形式的升級達標活動；不得以任何形式平調鄉村資金。對包括上級撥款在內的鄉村所有財政收支、所承擔的責任及財政的使用范圍和項目予以嚴格規定，并在本區域內全面公開，超過范圍和項目使用，從嚴進行查處。省政府設立舉報電話，加強新聞和群眾監督。

二是要取消針對鄉村的達標升級等各種形式主義考核制度。鄉村組織的考核制度，核心應該是以農民是否滿意作為最終評判標尺。要按照科學發展觀的要求，創建適合新農村建設目標的政績評價指標體系。首先就要徹底根治一下“上級出政策，基層出票子”的時弊，如樹典型、搞“政績工程”、各種達標升級活動、并由此而來的各種接待應酬活動。其次是要徹底改變目前行政體系中“為指標而達標，為數量而充量”的工作潛規則。對鄉村考評的方式、內容、標準、結果要在所管轄區內公開公布，改變作為法定主體的群眾在考評工作時缺位的不正常狀況；使那些謀取部門利益的考核部門對考核不再感興趣；使“為考核而實施考核、迎接考核、應付考核”的形式主義得到有力的根治，從而減輕鄉村組織因形式主義而不得不付出的財力、人力和物力。

三是對鄉村組織“少取、多予、放活”，讓鄉村組織與農民一道休養生息。當務之急就是要取消要鄉村在財政上進行配套的各類實事。搞公路建設，水利建設，農民醫保都是好事，但不能要求沒有收入來源的鄉村支付配套資金。其次是加大對貧困縣和農業大縣轉移支付力度，支持鄉鎮機構改革和人員精簡。鄉鎮機構改革是勢在必行，遲改不如早改，長痛不如短痛。而且越窮的地方干部越多，改革的成本越高，也越需要縮減財政吃飯隊伍，降低公眾服務成本。每個人買斷工齡按一年一個月工資計算，加上醫保和社保，平均每人在4、5萬元左右，一個縣就需要上億元，如果還包括欠發工資和墊交稅費借款就是數億元。但農業大縣因為是種糧食為主，所以絕大多數都是貧困縣，縣政府不去加重鄉村的負擔和截留鄉村的資金就十分難能可貴了，哪里還有什么能力去支付改革成本呢？

3、解放思想創新體制，推進農村政治改革。

由于存在著從上到下的考核制度，上級政府給下級政府的壓力，加速了權、責、利的分離，也就形成更多的鄉村債務，應該從體制上來解決這個問題。

一是合理定位鄉村組織的職能。隨著農業稅的取消，鄉鎮政權和村級組織要逐步從“統治型組織”轉向為“服務型組織”，將工作重心轉移到社會管理和公共服務職能上來。關鍵的環節就是要解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉村組織的事務，哪些不屬于。屬于鄉村組織的事務，就必須要賦予相應的權和錢。沒有賦予鄉村相應的權和錢，就不能賦予相應的事務。比如計劃生育是國家項目，就不應該要求村級組織承擔行政成本。

鄉鎮政權和村級組織今后的定位應該是：把自身作為國家向農村社會提供的公共產品。筆者以為主要是三大職能：一是社會保障，主要是保障農村居民的生存權利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。二是政治保障，主要是保障農村居民的民主權利，如保障農民在村民自治中的民主權利應該是鄉政府的法定職責。三是公共保障，主要是保障農村居民生產和生活的公共產品，如水、電、路、文化事業建設及科學技術的普及推廣等。除此以外，對于農業地區的鄉村組織，不能賦予發展經濟的責任。因為，一方面，鄉村組織只有服務職能而沒有宏觀調控經濟的權能；而另一方面，作為建立在“鄉村社會”之上的“縣域經濟”，發展經濟的責任必然是非縣級以上的政權莫屬，鄉村組織只能是其中的一個“守夜人”。既然鄉村組織的本身就是國家為農村社會提供的一個公共產品，象城市社區一樣，國家就要提供一個財政的保障。

二是規范財政管理體制。現在中央財政（包括省級財政）對鄉鎮和農村的撥款，都是通過一級一級財政往下撥款方式來進行的。盡管中央和省府加大了對基層和農村的財政支持力度，但由于面廣線長，轉移支付到鄉村時已是十之五六。而其他專項資金就更加微乎其微，很多部門都是掛著“基層”和“農”字的“羊頭”，賣著自己的“狗肉”，這些項目資金撥下來已經是九牛一毛了，有的裝點一下門面，比如國土開發資金，國土部門自定項目、自定價格、自我開發，其中的黑洞自不必有說，還反而把良田開成荒地；有的一分錢都沒有到項目上去，做假帳應付了事，比如就有一些新聞報道披露有些地方的林業局長冒領退耕還林資金。因此，目前的轉移支付等各項財政撥款制度已經到非改不可的地步。（1）改革目前的轉移支付等各項財政撥款制度，要如同糧食補貼一樣，公開項目、標準和金額，并直達鄉村，盡可能減少中間環節，使鄉村組織增收減債。（2）農村政務公開和基層民主已經是中央確定的方向，財務公開要作為其中最重要的內容。推行村財鄉管村用、鄉財縣管鄉用是十分必要的，但代管的帳必須對農民公開，農民有權直接了解本鄉本村的財務狀況，使財務公開不流于形式。而且，清理鄉村債權債務的情況要向農民公布，這要作為必經程序。（3）村沒有財政體系，不應講什么預決算制度；只講量入為出，民主理財，不得再發生新債就行了。

三是創新農村政治制度。造成鄉村債務危機的原因錯綜復雜，從政治體制上來分析，其中最主要的，首先是現行鄉村組織制度與農村的實際不相適應。（1）要把基層民主和村民自治的重心從民主選舉轉移到民主決策和民主監督上面來，完善鄉鎮人民代表大會制度和村民代表大會制度。村級組織在進行各項事業建設和興辦集體經濟時，必須本著量力而行的原則，非經村民大會或村民代表大會討論決定，無權以集體的名義向金融貸款或進行民間借款，無權向村民集資。（2）按照新農村建設“管理民主”的指導方針，解放思想，把鄉村置身于整個國家改革的大體系中的一個突破口，大膽進行民主政治的制度創新。在黨的領導和依法治國的基礎上，真正實現農民當家作主，讓農民來直接評判我們工作的好壞。筆者認為，一是權力重心下移。徹底根治腐敗和官僚主義的一個有力法寶，就是把權力下放，把權力重心下移。改革國家權力配置的基本原則應該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權力重心下移到共和國“最小政府”的鄉鎮政府，由各級強勢權力的“大政府”在上面監督鄉鎮政府行使權力。這也許是當前中國政府在體制內形成權力制約機制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權力批發的機會，有效地制約了因權力發包而產生的腐敗。一個小小的鄉鎮勢力再強大，也沒有叫板中央的危險性存在，哪個鄉鎮政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？二是鄉鎮民主自治。就是權力重心下移之后，把權力移給誰呢？授權于民，按照當年的說法，是“把權力交給人民”。取消農業稅，使鄉村社會的政治改革的具備了前提條件。因為國家從此不再找鄉鎮政府要錢了，不管是誰當鄉鎮長，只要人民滿意，農村社會和諧就行。國家對農村社會采取“無為而治，休養生息”的方略，鄉鎮民主自治就順理成章、水到渠成。鄉鎮黨委書記和黨委班子要由黨員直選，鄉鎮長由村民直選。選舉出來的鄉鎮官員非經換屆、罷免程序或司法機關的裁定，上級黨政機關無權撤換。這不僅能夠從根本上杜絕買官賣官的腐敗現象，還將改變中國權力體系倒“金字塔”的危機結構，從而化解黨的執政風險，從而真正實現立黨為公，執政為民。三是依法“民主管理”。國家用法律來規范鄉村組織的行為和決策程序，審查鄉鎮的財政活動，監督法律法規的實施，在不干預鄉鎮政權自主權的前提下，迫使鄉鎮黨委政府在人事、財政事務上保持透明。按照權力制衡的原則，由各村選出鄉鎮人大代表組成決策機構，鄉鎮黨委書記按程序選為人大主席，領導群眾進行民主管理，和對鄉鎮政府進行民主監督。使中國的民主能夠有一個不斷“試錯”的過程，在不斷的“試錯”過程中，使民眾的民主素質得以逐漸提高，使廣大的基層黨組織在競選中進行優勝劣汰更新換代，并在競選中不斷提高執政能力。