農村土地制度改革

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摘要：農村土地制度改革有一些從未涉足的盲點，也有一時無法解決的難點問題，我國的耕地究竟要有多大才能自給自足？如何限制一些決策者濫用土地？如何提高土地的質量？如何才能最大限度地提高土地的使用效益？解決了這些問題，也就找到了農村土地制度改革的亮點。

土地，是人類生存的基礎；農村土地，是以農業生產為主要內容的農副產品生產基地；中國農村的土地，則是以分散經營為主要內容的，半商品化的，總體生產水平不高的農副產品生產場地。在這片土地上養育著十多億中國人，這是一個不小的功績。然而，卻又存在著農村可耕面積逐年遞減，土地質量蛻化，農業整體效益不高等方面的問題。要解決這些問題，就要著力進行農村土地制度改革，就要認識改革的盲點，分析改革的難點，探尋改革的亮點。

盲點

中國的經歷了打土豪，分田地階段，互助合作階段，階段，聯產承包責任制階段。除了在階段出現了一些問題以外，應該說，每一次，都提高了勞動生產率，提高了土地利用和再利用的價值，人們在充分利用土地資源方面還是想了很多辦法的。然而，在土地制度改革中有些深層的問題卻從未涉及，有些問題雖然涉及到了卻很少有人去探討和發掘。例如土地的物權問題、未來利潤分配問題、土地雇工問題等。這些看似簡單的問題，如果不認真予以研究并思考相應的對策，將有可能成為土地制度改革的攔路虎。

1、土地的所有權問題。《土地法》規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”集體是什么，邊界不清楚。由誰來代表集體擁有土地所有權呢？所謂集體所有，在許多地方實際上就是村干部所有。是由村干部說了算。國土資源局是為國家管理土地的專業部門，可他們對于全國農村土地的管理權卻十分有限。他們必須在黨和政府的領導下開展工作。當地方黨政領導為了創造政績，以促進地方經濟的發展為借口，強行要求土地管理部門批撥土地的時候，他們不得不執行；當村干部們不適當的使用集體所有的土地的時候，他們制止的手段又強硬不起來。中國是一個用中央集權制統治的國家，國土資源部門是中央的直屬企業，對于土地管理有著絕對的權威，那么，濫批濫建濫占耕地的問題為什么還會屢禁不止呢？究其原因，還是土地的所有權不明晰。國家管理土地的權力有限，地方政府則在不斷地分割著國有土地，在悄悄地蠶食可用耕地，在慢慢地擴大地方在土地上擁有的那部分權力。國有土地和集體土地的所有權應該怎樣劃分？是促使土地的所有權逐步上升，還是任其不斷下滑？這是土地制度改革中的重要看點。長期困繞著人們的土地所有權不明晰和使用權不規范的問題，是基層干部對現行法律和政策理解有偏差而執行不力，還是農村土地制度設計本身有問題呢？

2、土地未來利潤的再分配問題。在高額利潤的誘導下，房地產愈炒愈熱，占用耕地的矛盾也越來越突出。特別是在一些中小城市，開發商所建的商品房一般不會超過七層，中間還要有綠化帶和花園，占用了大量的耕地。按照有關規定，土地征用費和青苗費都是一次性的，很多農民失去了土地之后，得到的補償是有限的，青年人還可以外出打工糊口，老人和孩子的生計就成了一個不好解決的問題了。隨著房價的不斷上漲，房地產開發商和購買新房的住戶他們所擁有的房產是在不斷地增值，可是土地被征去了的農民的疾苦是沒有多少人去關心的。由誰去給失去土地的農民討回這個公道呢？是維權部門，還是地方政府？難道就不能采取一些辦法，將土地的未來利潤逐年返還一部分給農民嗎？這是土地制度改革中不容忽視的一個重要問題。

3、土地耕種的客體問題。在農村，土地承包人是耕種土地的主體，承包人雇傭的短工或者可以稱之為土地耕種的客體。在聯產承包責任制實施之初，就存在著有的地方人多田少，有的地方田多人少的問題，加之近年來，外出打工的人員越來越多，有些田地比較多的農戶，在農忙季節實在忙不過來，就偶爾雇請一些短工。剛開始，只是在插秧和割谷時請一兩個工，每日的工價也只有20元左右。隨著建筑業工價的上漲，有些農民工覺得從千里之外回家忙雙搶不值得，因而寧愿花錢雇工。雇傭工所從事的農活由插秧、割谷拓展到了整田、打場等活路，工錢也由20元漲到了50元以上。從當前的情況看，農田承包者雇傭短工，雇主極大地減輕了勞作強度，被雇者也獲得了較大的利益。雙方各得其所。這種農民花錢買勞力的辦法，地方政府雖然說沒有明確表態支持，但是也沒有人反對，等于是默認了。有些村干部甚至也加入了賣工的行列。問題是中央政府怎樣看待這個問題，如果支持農民以換工的形式相互打工，各自以協商的方式取得勞動報酬，那么，對于下一步深化土地制度改革將會有一定的幫助和促進作用；如果限制或者制止農民用勞動力在農田里掙錢，那么，將會加大的難度。盡管外出打工已經不是一件什么新鮮事了，盡管靠勞動賺錢被認為是取得合法收入的有效途徑，盡管沒有人拿剝削和被剝削說事了，可是，有些人仍然對農村出現的短工或者是長工心存介蒂。這不僅是一個認識問題，而且關系到農村土地能不能在高價位運作和如何發揮土地的最大效益的問題。

難點

對能否順利地推進農村土地制度改革，很多人缺乏信心。與此同時，下面幾個問題又不同程度地增加了改革的難度。

1、土地的質量蛻化難抑制。土地，有著自我恢復和自我保養功能，任由你如何踐踏它，只要你能按季節播種，地里總是能長出莊稼來的。然而，土地沙化、鹽堿化和水土流失的問題卻不得不令人十分擔憂。由于人們曾一度忽視了防護林的重要性，毀林問題在一些地方十分猖厥，由過去的人逼沙退變成了現在的沙逼人退；由于一些地方只注意了工業的發展速度，而忽視了廢水對耕地的污染，因而使得一些地方耕地的鹽堿化程度不斷加深；由于對植被的破壞和不合理的土地開發，因而使得在一些地方水土流失依然比較嚴重。土地的質量，決定著土地的價值，決定著人們的生存方式，決定著中國的未來。

2、土地的耕種面積難擴展。一方面城市建設的步伐在不斷地加快，城市建設占地以驚人的速度在積極地推進著；另一方面，國家為了加強環境保護，有計劃地實施了退耕還林、退耕還湖、退耕還草等環境保護策略。這就使得農村的可耕種面積越來越少了。土地，作為一種資源，可以采取多種方式開發利用，種植農產品雖然不是土地利用的唯一方式，但是，農產品卻是人們生存中的必要勞動產品。沒有了耕地，人們如何生存？沒有了耕地，以什么為基礎改革？沒有了耕地，怎樣去描繪中國的未來呢？看著一座座新建的城市拔地而起，一條條寬闊的馬路上行人如織，一幢幢商品房美麗而寬敞，看起來確實令人賞心悅目。可是在這些繁華背后隱藏著多少付作用呢？對于這個問題卻很少有人去過細思考和認真分析。這不能不是人們生活中的一個重大缺憾。

3、土地的作價標準難統一。同樣是國家公有的土地，城區和城鄉結合部的土地使用權可以作價變賣，而農村的土地卻不能變賣。城市越大，地價越高；地域越偏僻，地價越低。按說城鄉的每一寸土地都屬于國有土地，都應該由國土資源管理部門統一登記造冊，統一管理，統一作價。地價，作為衡量土地價值的尺度，不應該對比較偏遠的農村土地另眼相看，不應該在土地政策上把農村土地看成是另類，不能限制農民有償出讓土地的使用權。

4、土地的規模效益難實現。聯產承包責任制，既是一種土地分配方式，也是一種利益分配方式。它較之一大二公的制度有了很大的進步，較好地體現了多勞多得的分配制度，極大地調動了農民種田的積極性。后來，農村又推行了以雙層經營為內容的農村經濟體制改革，可是，這項改革沒有見到什么成果就銷聲匿跡了，再往后，農村的各項改革就基本停滯了，農民的負擔卻是在逐年增加，有些地方的農民已經到了不堪負重的地步。新一屆黨中央的領導班子上任以后，采取了免稅、減賦、直補等辦法，調整了國家、集體和農戶的利益分配關系，從而使農村這塊即將冷卻了的土地又火熱起來了。但是，這種靠政府反哺而維持的低效益生產還能維持多久呢？單家獨戶的分散經營能不能成為中國式的長期經營模式呢？要提高農業的整體效益，走規模經營的道路，又如何保證耕者有其田呢？這是長期困繞著人們的重要問題。也是農村土地制度改革的重大難題。這個難題不突破，改革就無法破冰前行。

是敏感的，也是艱難的。難就難在人們對一些看似簡單而又不得不認真對待的某些具體問題的認識上。如果我們能認識到地價問題、土地的質量問題、土地的效益問題的重要性，并去著手一件一件地解決這些問題，也就能夠比較順利地推進了。

亮點

當前的，既沒有上個世紀五六十年代“早日進入共產主義”的那種狂熱，也沒有聯產承包責任制時“完成國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”那種少得不如多得的沖動，更沒有土地革命前“身無遮寒衣，家無隔夜糧”的那種逼迫。那么，農村土地制度改革是不是可以放棄呢？當然不能。如果不進行改革，濫占耕地的問題就會越來越嚴重，可耕面積就會越來越少，農村經濟又將如一潭死水缺乏其應有的生機和活力，提高現有土地的效益將永遠是一句空話。我們既要著力解決中的難點問題，也要尋找改革的亮點，使改革真正起到促進經濟發展的作用。

1、尋找可耕種土地的保本點。中國是一個人口眾多的農業大國，十三億人的吃飯問題始終是全國人民的第一要務。要保證耕地上能生產出足夠的糧食和棉花，能滿足人們的吃飯穿衣問題，就要對可耕面積、糧食產量和人均消耗等進行認真測算；對糧食豐欠、發展趨勢和國際市場予以客觀分析；對產業分工、協調機制和發展目標作出長遠規劃。一是認真測算。要根據現時的可耕種田畝，現有的糧食單產水平，現在的人均消耗糧食的數量，測算出在一個生產周期內人們生活中所需要的糧食總量。測算出現有的耕地面積滿足糧食供應是有余，還是不足。如果是不足，應該采取哪些補救措施；如果是有余，則可以有計劃地分年度將耕地挪作他用。二是要據實分析。在豐收年景，糧食產量就高；在災荒年景，糧食產量就低。國外的進口糧多，糧食市場就飽和；進口糧少，糧食市場就緊俏。在國家重點發展農業階段，農產品在總量上就會呈上升的趨勢；當發展的重點投向工業和第三產業時，農產品就有可能相應減少。要在以往，國家對糧食托市一年，第二年糧價就會下跌，糧食市場的飽和度需要幾年才能化解；而在近幾年，國家連續三年實施了糧食托市價格，可是市場上的糧食不僅沒有由暢銷轉變為滯銷，而且糧價還在不斷上漲。這種非常現象至少給我們提供了以下幾個方面的信息：A，糧食由進口大于出口轉變為了出口大于進口；B，國家的糧食儲備是在逐年增加；C，以糧食為原料的產業發展迅速。不分析這些變化，就難以把握耕地的進退尺度。三是要長遠規劃。在美國等經濟發達國家，農業人口只占總人口的2%左右，而我國的農業人口卻占72%以上，這是一個不小的差距。要縮小這個差距，就要求我們在制定中長期發展計劃的時候，充分考慮非農產業吸納農業人口的能力，充分考慮挖掘農業以較少的勞動力投入取得較高的經濟效益的潛力，充分考慮農業主產品價位的提升和農業副產品大力擴張的能力以及替代食品的研制和開發能力。要科學地規劃農村經濟的發展遠景，就要腳踏實地地去調查、測算、分析。既不能盲目占用耕地，弄得到時候糧食沒有了，工業也沒有發展起來；也不能死守著窮土地過窮日子。而應該在心中有數的前提下，謹慎、合理、協調、高效地開發和利用每一寸國有土地，使生活在土地上的人們生活得一天更比一天好。

2、限制土地濫用者的緊箍咒。濫用土地，是指不恰當地使用土地以及直接或者間接地給土地造成傷害的行為。由地方政府批撥出去的土地久占不用；少用多批，浪費土地；在沒有調查研究的基礎上盲目上項目，結果是還未投產就停了產，或者留下半拉子工程等均屬于濫占耕地。人為地導致耕地沙化和鹽堿化是對土地的直接傷害；由于工業排污等使農田受損是對土地的間接傷害。明知損害土地于國于民都不利，那么，為什么會有人逆風而上呢？有的是真心發展經濟，但是由于缺乏經驗，好心辦不成好事，結果是以浪費土地為代價換回來一些教訓；也有的是為了樹政績，濫用自己手中的權力，把浪費土地并不當一回事；還有的明知政策不允許，卻總愛打擦邊球，踩紅線，本意是既不越軌太遠，又能在自己的一任里干出政績來。雖然在土地的合理利用上有些不盡人意的地方，但是這些人因為政績突出，很快地便被提拔了。至于他們在土地問題上小小的失誤也就沒有人去認真追究了。要制止濫占耕地的行為，一方面要明確國有土地的所有權、權和管理權，并上收土地管理權限，樹立國有土地管理的權威；另一方面要下大力整治土地管理中的不規范行為。一是要摘帽。對于打著經濟發展的旗號，違反土地法越權批撥土地，給社會經濟帶來惡劣影響者，或者是以權謀私批撥土地給自己的親友從中得到好處者，要下決心罷其官，免其職，情節特別嚴重的，還應依法予以懲辦，否則，就難以堵住土地使用上的“黑洞”。二是要重罰。對于那些所謂的好心辦了壞事的，給土地利用造成明顯損失的黨政干部，不能搞下不為例，要罰他們的“奉祿”，不僅要罰，而且還要重罰。最好是按照所造成損失的比例要求其分年度清償這筆“債務”，只有這樣，才能使拿國有土地當兒戲的領導者引以為戒。三是要下貶。對于那些打擦邊球的干部，雖然是政績有了，可是土地的損失也有了，而且還比較明顯的，不但不能提升，而且還應該將其下派到因缺乏土地生活條件很差的貧困地區去體驗生活，吸取教訓，等到土地意識在這些人的心里有了一定的份量以后再官復原職。在一些地方官員看來，在他們領導下的每一個部門的工作都很重要，其實也都不重要；每一個部門的規定都很嚴肅，其實也不是那么嚇人。重要的是他們的手中有這份權力，權力不用有可能過期作廢；有的人甚至認為法律也不過是那么回事，在他們的權力變通下，法律也能為“我”所用。不下決心懲治個別地方個別人的問題，土地管理就會成為一個永遠說不完的話題。

3、開啟土地高回報的制動閥。無論是農業用地，還是非農業用地，都有理由也有必要追求土地的高額回報。然而，在現實生活中，人們比較注重非農產業中的土地增值問題，卻常常忽略了如何讓農業用地也增值的問題。也許是因為農業生產本來就增值難而使得有些人望而卻步，也許是在農業生產方面增值的制約因素太多而使得有些人棄之不顧，但無論如何總得有人去打開這個實現農村土地高額回報的啟動閥。去探尋農業產業的剩余勞動力大量地向非農產業轉移的途徑。去最大限度地縮小城鄉差別、工農差別，體力勞動與腦力勞動的差別。

①著力提高土地的質量。土地的質量是土地生命的保障，也是人類生命的保障。對土地的養護，一靠自養，二靠水養，三靠人養。所謂自養，是指土地的自我循環和養護功能，只要人們不去人為地破壞它，只要自然環境的變化差異不是特別大，只要連續種植不改變土壤的成份結構，在一定時期內，土地的質量是不會明顯下降的。所謂水養，是指水對土地的養護作用。沒有了水，土地上將會萬物不生；地下水的含量減少或者是水位降低，則地表上的土質會發生明顯的變異。因此，我們要合理地調配和運用現有的淡水資源，投資興建大中型水庫，修繕中小型病險水庫，組織農民在農閑時清挖塘堰。有條件的地方，還要在一些大中河流上修建更多的集發電、蓄水、灌溉于一體的水電設施，從而從根本上改變農業生產靠天等水的局面，改變因雨水不足而使良田面積縮小的局面，改變幾處眼瞅著淡水嘩嘩流，幾處沒有水愁白頭的局面。令人感到困惑的是，在中國的經濟困難時期尚且有人知道“水利是農業的命脈。”可是到了經濟快速發展的今天，怎么就沒有人去反思它，研究它，攻克它呢？所謂人養，是指人們在耕種過程中對水土的保持和養護。一是不能對土地惡意傷害，如工業污染、植被破壞等；二是不能竭澤而漁，在一年三季甚至是四季種植的地方，每隔幾年要有一年是兩季或者是一季種植，在土地的休整年份的秋冬之際將土地翻耕出來，讓其得以休養生息，同時，不能連續種植對土地消耗大而又沒有相應補充的植物，要通過植物等有機物的回填使土地保持完好的再生機能；三是不能只種不養，土地對人類的貢獻的無限的，但也不是無條件的，重復地過多地使用化學肥料，連續幾年不投肥料，地里就長不出好莊稼，要盡量地多用農家肥或者將有機肥與化肥間作使用，才能使土地保持一定的涵養。人們要從土地中得到高額的回報，就要適當地給予土地一定的回報；要尋找農業低投入高產出的突破口，就要在水、肥、土、種、密、保、工、管中建立起一種和諧的關系。

②著力打破土地的桎梏。在土地的管理和改革中，存在著兩個極端。一方面雖然土地管理有了法律依據，可有些地方官員仍然把自己的權力凌駕于法律之上，肆意破壞土地資源，極端地踐踏《土地法》；另一方面，由于受某些傳統觀念的束縛，有的人認為農民失去了土地就失去了生存的依靠，也有的人認為，一旦允許土地買賣，就有可能回到舊社會去，從而極端地懼怕在土地問題上出現大的動蕩。這些陳舊的觀念不僅不利于農村土地制度改革的推進和發展，而且還成為了套在人們脖子上的枷鎖。不打破這個枷鎖，土地制度改革將會一事無成。一是要破除土地“終身使用”的觀念，允許土地買賣。《中華人民共和國農村土地承包法》雖然規定：“農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。”但同時也提出“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”官出于民，民出于土。這是幾千年遺留下來的傳統觀念。如今國家已經不納農業稅了，有些農民也大膽地從農田里走了出來。如果說農民離開了土地就失去了依靠，那么城鄉結合部的征地問題是怎樣解決的呢？問題是要完善有關制度，對農村人口實現真正意義上的老有所養。只要不是巧取豪奪，農民相互之間在自愿的基礎上有償轉讓土地的使用權有什么不可以呢？問題是不能私下里自由買賣，應該在土地部門規定的浮動價格之內，由土地部門批準出讓。要在土地承包法的基礎之上擬定幾個基本條件，凡是賣地以后生活無著落的，凡是被列入扶貧對象的特困戶，凡是以地抵債的均不允許出賣土地。二是要走出“土地地租”禁地，允許土地租賃。土地地租，一直被認為是剝削的工具。其實由國有土地部門成立土地租賃公司，不僅不會產生新的剝削，而且還有利于節約使用土地。目前至少有兩種情況是可以由租賃公司經營的業務。一種是在外地打工有了一定的成果或者已經改行從事非農產業的人員，他們原先承包的責任田不應該由村委會收回后再轉包給其他人，而應該由初始承包人回租給租賃公司，再由公司轉租給他人；另一種情況是，在一些村鎮地界上的荒山，不應該作為地方的“荒地”，而應該作為國家未開發的土地；不應該由當地的村委會或者是鎮委會承包出去，而應該由租賃公司無償收回再轉租出去。三是要沖破“一次地價”的封鎖，允許地價追補。農民的耕地被土地部門作價收回以后，有的賣給房地產開發商蓋起了商品房，有的辦起了工廠，有的建成了賓館或者是超市，無論其用途如何，在一般情況下，他們的未來利潤是十分可觀的，而農民一次性地得到了土地補償費之后，就再也沒有什么指望了。這種利益的分配和再分配是很不合理的。建議有關部門打破一次地價的束縛，采取多種途徑給予農民應得的補償。可以責成新的土地使用者給出讓土地以后生活無依靠的農民購買養老保險金；也可以由企業在新增利潤中提取土地補償基金，定期交由當地土地部門，由他們去解決土地報酬中的爭議問題；還可以由地方稅務局向開發商或者業主征收土地補償稅，再由地方政府返還給失去土地的農民。目前，在用地問題上已經生出了一些是非，如果積怨太多，難免會產生不安定的因素來。在農村土地制度改革中，我們既要敢于想前人沒有想過的事，探尋前人沒有探過的路，也要想得周全，做得踏實，把農村土地制度改革順順當當地引向深入。

③著力改善土地的經營。農村土地制度改革的目的，就是要提高農業的整體效益。從這個意義上說，就有必要打破農村現有的經營格局，改變現有的經營模式，為實現現代農業鋪平道路。一是成立農業股份公司。可以先由農村中有一定的經濟實力，有一定的技術基礎，有著把農業做大的膽識和決心的農民牽頭，先在小范圍內組成松散型的農業股份聯合公司。把技術也折算成股份，由牽頭人指導播種、施肥、除蟲、收割等各個生產環節。劃定略高于上年單產水平的標準線，秋收以后，糧食產量在標準線以下的由公司補足；超過標準線的集中出售，按股分紅。在產量普遍提高的前提下，牽頭人或者可以稱之為總經理的人，能得到利益的大頭，其他農戶也可以嘗到一點小甜頭。運用這種方式，引導農村的種植規模不斷擴大。這是最簡單明了也是能為農民所接受的操作方法。二是成立農業專業隊伍。可以由鄉鎮政府或者有關部門牽頭，組成經過培訓了的，具有一定的專業技能的機耕整田隊，插秧隊，收割隊，莊稼醫院隊等，實施分階段的有償專業服務。從而促進農業內部專業分工的進一步細化，各專業的水平進一步提高，各專業之間的相互依賴性進一步增強。在農業產生各個環節的專業隊伍，最初是以賣工為目的自發地組織的，如果有人加以引導，給予提升，有人輔導技術，有人調查勞務缺口，有人接洽工期和工價，則自發的賣工者便成了專業隊的隊員了。我們不期望這些專業隊伍在一夜之間推進農業的現代化，卻期待著以此為契機，改變農民長期以來只靠自己家的那塊責任田發家致富的經營模式。三是試行大戶啟動小戶。所謂小戶，是指單家獨戶的承包經營者；所謂大戶，是指新的農業投資大戶。他們可以合同的形式承包一個村或者是幾個村的農田，可以承包一至三年。雙方可以對承包田商定一個不低于農戶一年的口糧的基本價格，由小戶出讓給大戶。小戶可以在自己原有的田地上勞作，也可以由大戶安排在其他戶的農田里協作。種子、肥料、勞動力的工資等全部都由大戶投入。總的原則是小戶一年的收入（包括土地基價收入和勞務收入）與正常年景持平或者略高于上年的平均水平。大戶主要是依靠機械投入和提高單產等規模效益實現增值。政府要鼓勵農業規模經營。要支持土地的集中耕種，土地部門或者受土地部門委托管理土地的相關組織，要將手中掌握的連片的機動土地轉租給農村新出現的股份公司或者是聯合體，金融部門要扶持其擴大生產規模，壯大經營實力。要在政府的引導下，在有關部門的大力支持下，使農村出現的新生事物茁壯成長。要攙扶著他們邁出艱難的第一步，要讓曾經養育過我們的這片土地更加神奇，更加富有。要讓生活在這片土地上的人們，在和諧陽光的沐浴下笑得更加開心，更加燦爛！