農(nóng)村空置宅基地管理的法律制度分析

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論文摘要：農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的一部分。目前，中國(guó)農(nóng)村存在相當(dāng)一部分空置宅基地，這些宅基地的合理規(guī)劃、利用關(guān)系到國(guó)家節(jié)約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村治安狀況的改善。在分析現(xiàn)有農(nóng)村空置宅基地實(shí)況及引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村空置宅基地管理法律制度作出幾點(diǎn)思考：一是對(duì)農(nóng)村“空置宅基地”作出明確的司法解釋?zhuān)_立空置權(quán)；二是完善農(nóng)村空置宅基地國(guó)家法律制度；三是制定合理的農(nóng)村空置宅基地配套法律制度措施；四是完善農(nóng)村空置宅基地的收回的執(zhí)法與監(jiān)督制度。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村空置宅基地；空置權(quán)；法律制度思考

目前我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)都不同程度地存在“空心村”和“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。針對(duì)這一情況，2008年總理在政府工作報(bào)告中指出，“建設(shè)用地包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，要控制增量，盤(pán)活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對(duì)農(nóng)村空置宅基地進(jìn)行有效的法律規(guī)范顯得迫在眉睫。

一、農(nóng)村空置宅基地現(xiàn)狀及引發(fā)的問(wèn)題

(一)農(nóng)村空置宅基地的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

我國(guó)“空心村、超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象較為普遍。有關(guān)資料顯示，2006年在全國(guó)0．16億公頃村莊建設(shè)用地中大約有10％一15％的土地被閑置¨。農(nóng)村大量宅基地被空置有以下幾個(gè)原因：第一，隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口從農(nóng)村遷往城市，如村民外出務(wù)工、農(nóng)轉(zhuǎn)非、子女求學(xué)定居城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)因人口遷移而增加的城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)量的3O％以上；第二，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現(xiàn)象；第三，相關(guān)配套措施改革滯后，大量農(nóng)村空置宅基地得不到有效處理，例如土地置換、騰退制度不健全。

目前我國(guó)空置宅基地的特點(diǎn)是：一是出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些地區(qū)交通不便，沒(méi)有形成自己獨(dú)特的致富之路，大量人員長(zhǎng)久外出務(wù)工，致使大量房屋長(zhǎng)期空置；二是分布散亂，荒置宅基地雜亂無(wú)章散布于村莊各處；三是空置宅基地與宅基地需求激增矛盾突出。按照現(xiàn)行法律，只要有新的農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生，該戶(hù)人家就有權(quán)得到一塊宅基地。但法律沒(méi)有規(guī)定子女繼承房產(chǎn)后不得另占有宅基地，繼承后的空置宅基地大量涌現(xiàn)；四是不可流轉(zhuǎn)性，農(nóng)村宅基地的福利性質(zhì)決定了它的不可交易性。

(二)農(nóng)村空置宅基地引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題

首先，一方面大量農(nóng)村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，極不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘?jiān)珡U墟、鼠蛇猖獗破壞了農(nóng)莊優(yōu)美的人居生態(tài)環(huán)境。其次，空置宅基地雜亂無(wú)章的局面引發(fā)一系列農(nóng)村治安問(wèn)題。雜亂荒廢的宅基地?zé)o人居住，一方面使很多鄰近的住戶(hù)失去安全防護(hù)網(wǎng)的保護(hù)，盜竊、搶劫等侵犯財(cái)產(chǎn)罪多發(fā)。據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，2008年1月～9月，全國(guó)農(nóng)村共發(fā)生盜竊糧食、牲畜、生產(chǎn)資料等侵財(cái)案件88萬(wàn)起，占總數(shù)的3l％；另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地糾紛案件數(shù)量不斷攀升的一個(gè)重要因素，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規(guī)劃，致使村基礎(chǔ)設(shè)施如村道、農(nóng)村電網(wǎng)和水利設(shè)施項(xiàng)目改造建設(shè)步履維艱，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)難以落實(shí)。

二、當(dāng)前涉及農(nóng)村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律沒(méi)有對(duì)空置宅基地作出準(zhǔn)確的定義

1999中華人民共和國(guó)《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。1993年6月《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十八條第二款規(guī)定“使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府根據(jù)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)”。現(xiàn)行《土地管理法》三十七條規(guī)定“連續(xù)二年未使用的建設(shè)用地者使用權(quán)可以無(wú)償收回”。這些法律法規(guī)都沒(méi)有賦予空置宅基地一個(gè)確切的概念。

(二)空置宅基地權(quán)屬規(guī)定存在法律缺陷

根據(jù)原國(guó)家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十八條的規(guī)定“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。原在農(nóng)村居住，后轉(zhuǎn)為城市戶(hù)口，其原在農(nóng)村的空房房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有發(fā)生變化”。

農(nóng)村宅基地是對(duì)農(nóng)民的福利措施，既然是非農(nóng)村戶(hù)口無(wú)論何種情況都必須收回宅基地使用權(quán)。其地上構(gòu)筑物的權(quán)屬可以不變，但不能在永久性享有建筑物所有權(quán)的同時(shí)占用農(nóng)村宅基地。城鎮(zhèn)戶(hù)口人員已經(jīng)享有城市社會(huì)保障制度就不能再無(wú)限期享有農(nóng)民的福利待遇。另外根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)登記發(fā)證率僅為73％，集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率更是只有5l％，因此我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后，也是解決空置宅基地的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的一個(gè)重大障礙。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七條規(guī)定“連續(xù)二年未使用的建設(shè)用地，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種”。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條規(guī)定“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷(xiāo)其土地登記，土地由集體收回”。相對(duì)于農(nóng)村空置宅基的收回縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)三級(jí)步驟過(guò)于復(fù)雜。大多數(shù)農(nóng)民怠于做這種對(duì)自己不利又費(fèi)時(shí)費(fèi)力的事。

(四)空置宅基地執(zhí)法與督察難以到位

涉及到司法機(jī)關(guān)，國(guó)家法律指導(dǎo)地方制定、實(shí)施適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)，然而地方法院在判案時(shí)不愿適用地方性法規(guī)，政府及其相關(guān)部門(mén)在工作中不能依地方性法規(guī)而行政的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；涉及地方土地執(zhí)法人員，由于沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加之受自身素質(zhì)和基層工作條件低的限制，執(zhí)法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地屬私有財(cái)產(chǎn)”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他們頑強(qiáng)的抵制。這些原因使得國(guó)家建立的土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計(jì)制度、全國(guó)土地管理信息制度大多流于形式。

三、農(nóng)村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)對(duì)空置宅基地的嚴(yán)格定義

法律必須對(duì)那些屬于農(nóng)村空置宅基地作出全面的規(guī)定，為空置宅基地的收回及確權(quán)發(fā)證做好鋪墊。筆者認(rèn)為空置宅基地應(yīng)該包括以下幾種情況：一村莊規(guī)劃前后未開(kāi)發(fā)利用的宅基地；二拆舊建新后的廢棄宅基地；三繼承未充分利用的閑置宅基地；四農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后和長(zhǎng)期外出務(wù)工產(chǎn)生的閑置宅基地。法律推出這一規(guī)定后可以進(jìn)一步作出司法解釋?zhuān)瑢?duì)村莊規(guī)劃前未開(kāi)發(fā)利用的宅基地，統(tǒng)一劃歸空置宅基地，村莊規(guī)劃后未利用超過(guò)兩年即為空置宅基地；對(duì)拆舊建新，只要另?yè)裰方ǚ浚f宅基地劃歸空置宅基地；繼承人不符合申請(qǐng)宅基地的條件，繼承的宅基地即為空置宅基地；對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員或長(zhǎng)期外出務(wù)工人員進(jìn)行測(cè)查．如果經(jīng)濟(jì)狀況達(dá)到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續(xù)超過(guò)5～10年，即列為空置宅基地。這一規(guī)定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權(quán)，充分保證了村民的居住權(quán)，但期間過(guò)后使用權(quán)人的空置權(quán)利自然消失。對(duì)于宅基地上房屋限期做出處理決定，或放棄房屋所有權(quán)或折價(jià)處理。這樣既充分保證了宅基地使用權(quán)人的權(quán)利，也保證了其他宅基地使用權(quán)申請(qǐng)人的權(quán)利。

(二)簡(jiǎn)化農(nóng)村宅基地收回程序

收回農(nóng)村空置宅基地，必須針對(duì)各種具體情況，簡(jiǎn)化宅基地收回程序。法律可規(guī)定對(duì)于連續(xù)兩年未利用的空置宅基地，滿(mǎn)兩年期限自動(dòng)收回集體所有，由村委會(huì)上報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)注銷(xiāo)登記；對(duì)于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過(guò)了規(guī)定的5～l0年空置期間，使用權(quán)人拒不處理其房屋的，宅基地使用權(quán)自動(dòng)收歸集體，村委會(huì)報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)注銷(xiāo)登記。

(三)制定統(tǒng)一、全面、權(quán)威的農(nóng)村空置宅基地法律

根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》第十條規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)空置宅基地的處理規(guī)定比較全面，但是這一《意見(jiàn)》畢竟只是準(zhǔn)法規(guī)。本人認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)制定統(tǒng)一的農(nóng)村空置宅基地收回法，把《意見(jiàn)》第十條的措施收入到《中華人民共和國(guó)土地法》中或者單獨(dú)做出詳細(xì)的國(guó)家司法解釋。這就解決了法院在判案時(shí)不愿適用地方性法規(guī)、政府及其部門(mén)在工作中不能依地方性法規(guī)而行政的問(wèn)題。

四、建立促進(jìn)農(nóng)村空置宅基地充分利用的配套法律措施

1．建立嚴(yán)格的農(nóng)村宅基地使用登記制度嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”的法律規(guī)定，嚴(yán)格按照《土地登記辦法》規(guī)定的程序進(jìn)行。要將村內(nèi)所有的閑置宅基地以及空閑地逐個(gè)摸底排查，登記造冊(cè)，經(jīng)查確屬長(zhǎng)期閑置的，要依法收回其使用權(quán)，重新利用；對(duì)于被登記在冊(cè)的閑置宅基地以及空閑地，村委會(huì)規(guī)劃土地時(shí)，應(yīng)將其列為首選對(duì)象，優(yōu)先考慮，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2．建立農(nóng)村閑置房屋的評(píng)估制度《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)定》(征求意見(jiàn)稿)，對(duì)于閑置的破損房屋拆除后，宅基地由村集體收回，重新分配產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一調(diào)配使用，做到閑置房屋從擁有者到需要者的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。筆者認(rèn)為對(duì)地上建筑物保存完好或較好，且有經(jīng)濟(jì)價(jià)值者，其所有人遷入城鎮(zhèn)居住，只要其超過(guò)了宅基地5—1O年的空置期限就要進(jìn)行合理估價(jià)，然后進(jìn)人“宅基地儲(chǔ)備中心進(jìn)行住房交易”。對(duì)農(nóng)村房屋的估價(jià)方法、程序、估價(jià)人員資質(zhì)可以按照1992年《城市房地產(chǎn)市場(chǎng)估價(jià)管理暫行辦法》。買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商一致，農(nóng)民也可以自己估價(jià)。

3．創(chuàng)新農(nóng)村空置宅基地騰退機(jī)制首先，農(nóng)村空置宅基地到收回期限而拒不交回的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，備案于市級(jí)政府部門(mén)后，由村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)宅基地評(píng)估的優(yōu)劣等級(jí)收取租金，用這種不利性措施促使村民盡快交回空置宅基地。其次，根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平以行政村為單位建立一部分賓館式經(jīng)濟(jì)適用房，給予在法定期限內(nèi)交回空置宅基地使用權(quán)的農(nóng)轉(zhuǎn)非、長(zhǎng)期務(wù)工在外人員等在其回鄉(xiāng)探親過(guò)節(jié)時(shí)免費(fèi)或只收取少量費(fèi)用居住的優(yōu)惠條件。另外本村村民退出閑置宅基地后可以享有隨時(shí)另行申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。村民房屋進(jìn)入宅基地儲(chǔ)備中心進(jìn)行交易房屋以后，如果返還村中居住可以?xún)?yōu)先優(yōu)惠購(gòu)回其未進(jìn)行交易的房屋。

4．完善農(nóng)村空置宅基地的收回執(zhí)法與監(jiān)督制度法律必須是可以落實(shí)執(zhí)行的條文，如果起不到應(yīng)有的法律約束作用等于一紙空文。鑒于地方政府怠于執(zhí)行農(nóng)村空置宅基地的收回工作，首先加大對(duì)基層土地執(zhí)法督察人員的培訓(xùn)，使他們熟悉土地管理法律、法規(guī)，落實(shí)責(zé)任；加大村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任力度，法律可規(guī)定空置宅基地10處以上的追究其監(jiān)管責(zé)任。其次，建立村級(jí)國(guó)土資源協(xié)管員隊(duì)伍，協(xié)管隊(duì)伍可由大學(xué)生村官組成，他們初入社會(huì)，具有良好知識(shí)素養(yǎng)和環(huán)境資源保護(hù)觀念，作風(fēng)勤勉嚴(yán)謹(jǐn)。最后，為基層國(guó)土資源執(zhí)法、督察人員配備必要的交通、通訊工具，解決其下鄉(xiāng)難的問(wèn)題。