政府投資審計法律法規分析

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編者按：本文主要從現行有關政府投資審計的法律法規；現有政府投資審計法律法規存在的幾個突出問題；關于健全完善政府投資審計相關法律規章的幾點思考，對政府投資審計法律法規分析進行講述。其中，主要包括：政府投資審計中的法律適用存在沖突；《審計法》對國家建設項目審計內容的規定過于抽象籠統；政府投資審計中執法主體資格問題受到質疑；地方性政府投資審計的規章制度多形成人為“地區差”；要進一步健全和完善審計法律法規和規章體系，構建科學的審計準則體系和審計工作指南體系；要進一步明確政府投資審計執法各環節中各相關部門協同配合的法律關系；要進一步完善政府投資審計的法律法規，從根本上解決法律適用的沖突問題，具體材料請詳見：

摘要：政府投資審計的特殊性決定了其法律體系在工作實踐中將會面臨許多值得思考和亟待解決的問題。本文主要從法律適用的沖突等問題的分析思考，提出相應的對策及措施。

關鍵詞：政府投資審計審計法律措施對策。

政府投資審計是我國審計監督體系的一個重要組成部分。一方面，由于基本建設項目自身的獨特性決定了其審計內容較多、技術經濟性較強，涉及到財政預算管理體制、投資融資體制、工程建設管理體制等多方面的法律、法規；另一方面，隨著我國加入WTO，建設項目特別是運用世行貸款、國際援助的建設項目，必然要引進國際上的通行做法和國際慣例，這也給政府投資審計帶來許多法律方面的挑戰。

一、現行有關政府投資審計的法律法規。

目前我國政府投資審計的現行法律法規主要有：

（一）《中華人民共和國審計法》，在第三章審計機關職責中，第二十二條明確規定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。”

（二）審計署、國家計委、財政部、國家經委、建設部、國家工商行政管理局于1996年4月5日聯合的《建設項目審計處理暫行規定》共二十四條，規范了對在基本建設項目審計中查出的各類問題，如何進行處理、處罰；（三）2001年8月1日以審計署令第3號的《審計機關國家建設項目審計準則》，該準則共二十六條，不僅定義了國家建設項目：“國家建設項目”是指國有資產或者融資為主的基本建設項目和技術改造項目，而且擴大了國家建設項目審計的延伸，即“與國家建設項目有關的建設、勘察、設計、施工、監理、采購供貨等單位的財務收支，應當接受審計機關的審計監督。”

二、現有政府投資審計法律法規存在的幾個突出問題。

一是政府投資審計中的法律適用存在沖突。審計實踐中主要涉及到《審計法》與《民法》、《合同法》的適用沖突。從法律關系看，一方面，審計機關依照《審計法》進行審計監督，與建設、施工等單位形成了行政法律關系。這種行政法律關系是審計機關依據職權進行監督管理而形成的，具有強制性，雙方當事人地位是不平等的；另一方面，建設單位和施工單位根據《合同法》簽訂經濟合同，其產生的是民事法律關系。這種民事法律關系體現平等互利原則，雙方當事人是平等、自愿的。當這兩種法律關系在政府投資審計中，就必然會產生法律沖突。為此引起的法律訴訟問題已逐漸成為政府投資審計中的焦點和難點問題，受到多方關注。如對于工程價款審計核減所引發的一系列糾紛問題，建設單位一般以追回多付的工程款為目的提起訴訟，施工單位則為了多結工程款而提起訴訟。法院在審理此類案件時，往往拋開審計決定及其反應的事實，以建設單位與施工單位是平等的合同關系為由，僅僅依據《民法》、《合同法》及雙方簽訂的合同進行判決，并認為《民法》、《合同法》的效力高于其它法律，大多數情況下會判決施工單位勝訴。

二是《審計法》對國家建設項目審計內容的規定過于抽象籠統。有人認為，雖然《審計法》對國家建設項目審計內容的規定過于抽象籠統，但《審計機關國家建設項目審計準則》規定了審計機關應對國家建設項目的建設程序、資金使用、招標投標、合同管理、材料采購、工程結算和決算、工程質量、單位資質等方面進行審計監督。可我們知道后者的法律效力較低，并且它主要是規范審計機關如何開展工作，這就給政府投資審計工作形成了較大的困難。特別是新形勢下審計署已確立向績效審計為主轉變的思路，對政府投資審計法規部分內容的修訂更是勢在必行。

三是政府投資審計中執法主體資格問題受到質疑。《審計法》、《財政違法行為處罰處分條例》中規定審計機關為政府投資審計的執法主體，但對審計機關能否依據其他財經法律法規的規定，對被審計單位違反國家規定的財政財務收支行為進行處理處罰的問題沒有明確約定。例如，在政府投資審計中，審計機關必然要對建設項目在建設管理、招標投標、工程價款、監理的執行等方面實施監督，但能否依據《建筑法》、《招投標法》、《合同法》、《土地管理法》和監理制度等規定進行處理、處罰，在執法主體和執法的方式、方法上存在爭議。由于審計法規定審計監督的主體是國有投資或融資的項目建設單位，基建工程項目審計由于受審計管轄權的限制，無法對施工企業進行處理處罰。雖然審計署于1996年出臺的《建設項目審計處理暫行規定》為審計處理處罰提供了依據，但大多處理處罰的是建設單位。

四是地方性政府投資審計的規章制度多形成人為“地區差”。如2004年3月新疆自治區頒布實施了《新疆維吾爾自治區國家建設項目審計監督條例》，2008年初自治區人民政府又下發了《關于進一步做好政府投資項目審計工作的通知》；2008年湖北省鄂州市人民政府了《鄂州市國家建設項目審計監督辦法》，還有深圳、武漢等一些地方政府都制定了相關的規章制度，這些地方性規章制度無疑為各地的政府投資審計工作提供了有力的制度保障，但與此同時也形成了許多的人為“地區差”。

三、關于健全完善政府投資審計相關法律規章的幾點思考。

一是要進一步健全和完善審計法律法規和規章體系，構建科學的審計準則體系和審計工作指南體系。特別是要加強對政府投資審計、國有資本占控股或主導地位的企業審計、涉外審計、經濟責任審計等審計監督領域相關法律問題的研究，提出意見和建議，完善有關法律、法規和規章，盡快出臺新修訂的審計法實施條例，使這些領域的審計工作做到有法可依，有章可循。要根據審計法和修訂后的審計法實施條例，結合業務工作需要，借鑒國外的先進做法和有益經驗，修訂和完善原有的國家審計準則，組織制定包括政府投資審計在內的各項審計指南。在完善審計法律規范、準則和指南體系的過程中，要注意解決好立法的技術性問題，堅持從實際出發，確保規范建設服務于審計業務工作，減少由規范引起的矛盾和沖突，及時調整原有規范。

二是要進一步明確政府投資審計執法各環節中各相關部門協同配合的法律關系。政府投資審計的有關法律制度，要結合建設項目竣工、決算、驗收、交付使用各環節的實際，進一步明確審計、財政、稅務、工商、建設、金融等相關部門各自的職責。國家建設項目涉及到的設計、施工、材料采購、監理等相關單位都應視為國有資產的使用責任人，均應首先遵守國家有關維護國有資產的政策、法規、規定，接受包括審計在內的行政執法監督。特別是針對實踐中審計決定執行難的問題，法律應賦予審計機關行政強制執行權，切實明確審計機關在政府投資審計中的執法主體資格。

三是要進一步完善政府投資審計的法律法規，從根本上解決法律適用的沖突問題。一方面，要加強政府投資審計相關法律規范的修訂工作，保持與其他法律法規的協調統一，避免與其他法規適用上的分歧；另一方面，還要加強全國各地相關法規制度的清理規范工作，避免地區與地區之間出現法律規章適用的沖突問題。與此同時，要深入探索建立審計項目審理制和審計工作過錯責任追究制，推行政府投資審計結果公開制度，不斷增強審計人員的責任意識和風險意識，提高審計工作質量水平，促進審計法律法規的貫徹實施。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國審計法》，2006年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議修訂通過。

[2]《建設項目審計處理暫行規定》，1996年4月5日審計署、《中華人民共和國》國家計委、財政部、國家經委、建設部、國家工商行政管理局聯合。

[3]《審計機關國家建設項目審計準則》，2001年8月1日審計署令第3號。

[4]《建設項目審計處理暫行規定》，審計署，1996年。

本文關鍵詞：政府投資審計審計法律措施對策