中資銀行商業化改革管理
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摘要:近5年來,中資商業銀行進行了一系列的改革,這些改革的一個重要內涵就是去行政化。去行政化給銀行帶來一個重要變化就是經營的透明化。透明化已經成為中資銀行改革的成果和深化改革的重力。但由于中國銀行業的先天特點和外部環境特殊性,去行政化仍是今后中資銀行改革的重要內容。
自2004年以來,以國有商業銀行為主體的中資商業銀行進行了包括注資、改制、引進戰略投資者、公開上市等一系列改革,這一過程也成為中資商業銀行去行政化的過程。但在國家和各國有銀行都積極推進股份制改革,主動淡化行政命令對銀行經營的影響,建立更為市場化的績效考核機制的同時,很多銀行,尤其是經營管理層還享受著行政化帶來的壟斷利益,還自覺不自覺地把自己與政府官員對接起來。而社會輿論也未完全把中資銀行當成商業機構,還或多或少地賦予其行政功能與色彩。銀行業去行政化仍是商業銀行深化改革的重要內容,還要進行相當長的時間。
一、去行政化之前的中國銀行業弊端
在商業化改革之前,中國銀行業的許多弊端都根源于中國銀行業的產權制度,不僅四大國有銀行是國家獨資銀行,其他股份制商業銀行的股東也多為地方政府、國有企業持股。這種幾乎完全由國家持股的產權結構存在所有者虛化、產權邊界不清晰和資產權責不明確的弊端,銀行無法以獨立的法人身份走向市場,其帶來的結果就是商業銀行經營的政策化、金融資金的財政化、組織機構的行政化等問題,嚴重制約了銀行商業化發展的進程。在銀行的日常經營中,政府可以對銀行經營活動進行直接干預,國有商業銀行的盈利性目標常常要受制于政府的政策性目標,國有獨資的壟斷地位與市場競爭機制相矛盾,政府承擔了無限責任,由國家通過多發行貨幣的形式來承擔銀行經營失敗所造成的全部損失,國家對銀行各級經理人員的選聘不能做到民主化、市場化,各銀行無法建立健全的、激勵兼容的分配機制。
高度行政化經營的后果使中資銀行經營的成果難以進行評價:一方面各家銀行都積累了巨額的不良貸款,有研究表明2004年以前的主要中資銀行從技術上均已達到破產的條件,他們之所以能持續經營,完全是靠國家信用的支撐;另一方面,無論是公眾,還是監管者都無法對銀行的經營者進行有效問責,其中的原因既包括被監管者具有相當高的行政級別,基層監管部位與之不對等,也包括不良貸款的形成原因比較復雜,無法判定是由于經營不善造成的,還是由于政策干預產生的。改革開放的前20多年,國有銀行改革之所以成效不大,關鍵在于這種改革僅僅在淺層次的經營管理上做文章,而沒有涉及深層次的產權制度。產權基礎沒有發生變化,使中資銀行的經營機制、決策機制、人事任免機制、評價機制不可能產生根本性變化,從而使既往的改革只能是事倍功半。
二、經營透明化是銀行去行政化改革重要成果和深化改革的動力源泉
從2004年起,各主要國有銀行通過上市而變成“國有控股銀行”,這是我國銀行業去行政化改革最重要的成果。很多人都認為,國有銀行上市的主要意義在于募集資金彌補歷史壞賬,或引入戰略合作伙伴以提高銀行經營水平,提高員工素質。但實際上,經營透明化才是股份制改革帶來的珍貴成果。
根據新巴塞爾協議的要求,新的監管機制包括三部分:充足的資本、監管者的作用和市場紀律。所謂市場紀律,就是在充分的信息披露基礎上,發揮市場各類經濟主體的能動作用,對商業銀行的經營行為進行評價。為此,銀監會在2004年3月11日了針對率先進行產權制度的中國建設銀行和中國銀行的《公司治理改革與監管指引》,在《指引》的第10條規定:“兩家試點銀行應按照現代金融企業和上市銀行的標準和要求,實行審慎的會計制度和嚴格的信息披露制度,加強財務管理,做好信息披露工作。”并在《國有商業銀行公司治理及相關監管指引》、《股份制商業銀行董事會盡職指引》等文件中多次對中資銀行的信息披露進行了規范。尤其是對于資產質量較差的城市商業銀行制訂了嚴格的年報披露時間表,通過強制各商業銀行進行披露,推動了其產權制度、內部管理體制等方面的改革,使中資商業銀行真正朝著市場化、商業化、去行政化開始轉變。
經營透明化一方面使銀行管理者實現了從以政績為目標向以業績為目標的轉變,為銀行主動接受外來監督奠定了內部基礎;作為上市公司的強制性信息披露機制和監督機制將各銀行的經營行為置于每時每刻都存在的股東、媒體、專家、監管當局的約束下,使其經營活動不能偏離方向。
另一方面,經營透明化也成為各主要銀行進一步去行政化改革的動力。銀行經營透明化的過程也就是去行政化的過程。在境內外投資者、專業機構、輿論的監督下,政府要求銀行發放“包餃子貸款”、“安定團結貸款”等各類“特色”貸款的現象銳減,“介紹,推薦但不指定”成為政府與銀行交往的基本原則。政府在銀行經營透明化的背景下,或多或少地進行了自律。銀行也通過上市重新認識了自己與政府的關系,敢于對政府部門說“不”了。
在透明化作用的影響下,銀行管理者的職業化轉變更加明顯。作為股份制企業,上市銀行的管理者不再僅僅作為國家代表來管理銀行。為了實現股東回報,行長必須具備合格的專業素質才能在這個位置上坐穩。這就無形中讓銀行行長的角色發生了轉變——從單一的面對政府要求,轉為同時來自面對政府和股東兩個方面的需求。行長做決策時也更多的考慮商業市場規則,而不是僅僅考慮政府命令。從實際工作效果來看,銀行近年來越來越敢“不買政府的賬”,開始主動遠離沒有投資收益的種類政府項目。去行政化改革后,銀行管理者的專業、獨立決策機制,幫助銀行遠離了這些隱蔽的高風險業務。三、中資銀行去行政化改革仍有很長的路要走
目前,雖然大部分國有銀行都已經變成為國有控股的商業銀行,但還依然有很多行政化的印記。比如,2008年上半年,央行為了控制通貨膨脹,對各銀行的貸款增長采取了“一刀切”式的窗口指導;利率浮動空間還有下浮方向的單向限制;商業銀行間的高管會不定期調動,嚴重違反有關法律“競業禁止”的規定;銀行高管和政府官員的互相調動,使銀行家和政治家兩個身份之間的區別難以界定。商業銀行內部人事安排時,往往會考慮正處、副處等行政級別因素。這些特色使銀行還遠沒有徹底離開政府的直接控制,銀行的發展還在一定程度上要遵循行政需要,而不是完全遵循市場規律。
由于中國銀行業國有控股的特色可以使中資銀行保留了比較高的利差空間,能夠獲得穩定的收益,比如2008年中資銀行在去年全球危機的大背景下仍然獲得了5800多億的利潤。但這種特色帶來的損失也是明顯的:中國的銀行業很難做到完全市場化經營,其市場適應能力、應變能力一直倍受爭議。而且政府部門也難以把監管和干預區別開來,使我國難以建立起適應市場經濟發展要求的銀行業監管體制。
四、中資銀行深化去行政化改革的政策建議
經過近些年的摸索,中國的銀行業已經在去行政化改革的道路上取得了顯著的成績。但是,如何保持中國銀行業繼續走在正確的道路上,還需要中國銀行從業人員以及金融管理部門不斷摸索、探求。
第一,進一步轉變政府職能是中資銀行去行政化的必要條件。目前,我國各級政府既承擔著提供公共服務、保民生等職能,也承擔著促進經濟增長、進行經濟管理的職能。在市場經濟不斷發展,全球經濟一體化趨勢明顯的背景下,經濟管理與促進職能對政府官員的執政能力提出更高、更專業的要求。政府部門不可避免地要與商業機構,尤其是銀行機構進行人員的交流。而政府官員本身的行政化特點就不可避免地會影響銀行的內部機制。只有在政府職能真正轉向提供金融服務,而把其他職能都外包給專業性機構,終止政府部門與商業機構的人事交流,才可能為去行政化創造外部條件。
第二,要充分發揮股東大會、董事會的作用。完善中資銀行的法人治理結構,增強股東大會、董事會的履職能力,對包括政府干預在內的外部影響進行有效抵制,可以進一步弱化中資銀行管理層和從業人員的行政化取向。
第三,強化以業務能力評價為核心的考核機制。在商業銀行內部,后行政化的選擇只能是以業績為導向的考核評價機制,而在員工的等級序列制度建設上,除了考慮學歷、年功、資歷在內的行員等級制外,應該強化以業務能力為導向的考核、評價機制,引導員工在進行個人職業生涯規劃時,以專業技術能力提高為導向,在行內的晉升機制中消除行政化影響。
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