農村信用社改革創新管理

前言：本站為你精心整理了農村信用社改革創新管理范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

【論文關鍵詞】農村信用社產權改革管理體制

【論文摘要】文章分析認為在新一輪農村信用社產權改革中依然存在產權難以明晰、法人治理結構不完善等問題；改革后的農村信用社管理體制很有可能會產生多頭監管、地方政府行政干預、省聯社管理范圍過寬等問題。

一、對新一輪農村信用社產權改革的分析

1、產權依然難以明晰

新一輪農村信用社的產權改革有兩大任務：一是明晰產權；二是在此基礎上建立委托機制，形成完善的法人治理結構。明晰產權工作分為兩個步驟進行，即在清產核資的基礎上明晰現有產權和在增資擴股基礎上構建新的產權結構。上文已經說明農村信用社的產權框架已經演化為股金制度和公積金制度結合的復合產權結構，集體歷年積累所形成的產權已變得十分模糊。從政策和操作角度講，明晰農村信用社歷年積累的產權，存在著許多一時無法解決的難題，因此，本輪農村信用社改革，均以增資擴股為改革的第一步。改革先行的8個省市，增資擴股工作總體進展順利，股東來源非常廣泛，包括農村居民、城鎮工商企業職工、私營企業、個體工商戶、農村信用社職工、鄉村干部等，而且戶均股金有了較大提高，形成了股權相對集中的格局，股東參與民主管理的積極性有所提高，然而在增資擴股中也出現了如下問題。

第一，資本金虛擬化。為了激勵農村信用社進行股權改革，人民銀行設計了專項票據有條件兌付的資金支持政策，具體內容為人民銀行按2002年底實際資不抵債數額的50％，發行專項中央銀行票據，用于置換農村信用社的不良貸款，票據期限兩年，按不低于準備金存款利率按年付息。票據不能流通、轉讓和抵押，可有條件提前兌付，兌付標準為：“產權明晰，資本金到位，法人治理結構完善”，即當農村信用社的資本充足率達到0時，中央銀行可以對其發行專項票據，兩年后如果資本充足率提高到2％，公司治理和不良資產消化達到相應指標，中央銀行可以將票據兌現成現金。

為了最大程度的獲得中央銀行資金，地方政府必須在短期內對農村信用社進行快速的增資擴股，一來可以快速提高資本充足率；二來資本金增加便可多發放貸款，進而降低資產不良率。為了迅速增資擴股，一些地方政府利用行政權利硬性攤派，許多農村信用社從理事長、主任到普通員工甚至臨時工都有必須達到的大小不等的擴股指標。更有一些地方政府采取存款化股金、貸款化股金和股金存款化等辦法虛增農村信用社的股本資金。存款化股金，是農村信用社直接將儲戶存款轉化到股金賬戶上，待股金結算后，再劃回存款賬戶，實際上并未發生真實的資金轉移，只是賬面操作手段而已。貸款化股金，是農村信用社與客戶勾結，給客戶貸款，客戶再將獲得的貸款入股農村信用社，或是以入股作為貸款的先決條件。股金存款化是指農村信用社給予入股股東各種優厚的條件，承諾農村信用社不論是否有盈余，均按入股金額的一定比例進行分紅；通過對入股者進行回扣規避農村信用社的股金不能退股的規定；對內部人提供信貸優惠和利率優惠等。

農村信用社改革的目的是建立高效的運作機制，然而地方政府主導的農村信用社改革中的資本金虛擬化行為，卻偏離了這一改革目標，而只是為了獲得中央銀行的注資，因此農村信用社舊有的機制和模式不可能得到根本的轉變。

第二，股權分散化依然存在。雖然大多數農村信用社在明晰產權過程中采取了先清退后增資擴股的辦法，實現了農村信用社產權構成上的較大程度的集中，徹底改變了20世紀50年代“一戶一股”的產權分散狀況，但是仍然較為分散。我國農村地區尤其是中西部地區的工商企業偏少，農村信用社增資擴股主要依靠農民和農村信用社職工，況且農村中真正富裕的農民并不太多，導致農村信用社股份金額偏少，股權分散。有數據表明，第一批試點省份的股東人數達到2.78萬人，股本金為13090萬元，每個股東平均注資4692元；第二批試點省份的股東人數為1.9萬人，股本金1159萬元，每個股東平均注資601元。據調查了解，由于股權結構過于分散，出于時間、能力、精力和成本等因素的考慮，絕大部分股東對農村信用社的經營狀況的監督管理意識不強，法人治理結構難以有效改善。

第三，存在“大戶”入股現象。雖然大股東的存在有可能會減少所有者——管理者問題，但是大股東在農村信用社借貸政策的制定方面有發言權，而且可能存在為自己的或者有關聯的企業獲取利益的機會主義行為，使農村信用社無法顧及普通農戶的貸款需求，影響農村信用社支農功能的發揮。因此中國銀行業監督管理委員會在《農村信用社以縣（市）為單位統一法人工作的指導意見》中，對投資股規定了單個自然人投資和單個法人投資的最高比例。但是在農村信用社增資擴股的實踐中，存在著某些自然人同時又是企業法人，既以企業名義投了法人股，又以個人名義投了自然人股，二者合計入股金額較大。我國農村宗族勢力較大，在某些地區出現了本宗族聯合起來大范圍入股中小農村信用社，達到操作農村信用社的目的。

2、法人治理結構還不完善

當前，農村信用社體制采取基層農村信用社向縣（市）聯社入股，縣（市）聯社向省聯社的入股結構模式，從股本結構看，基層信用社應該擁有對縣（市）聯社、縣（市）聯社應該具有對省聯社的控制權。理事會和監事會應該由各級股東代表大會民主選舉產生，理事會聘任信用社主任。但是由于農村信用社產權還不夠明晰，存在上述問題，因此一人一票的民主管理在實踐上往往無法操作。考慮到股東代表以及理事會提名產生過程中的公正性和有效性，實際操作過程中往往借助更高層次的行業管理機構來考察，這就賦予了行業管理的必要性。于是在現實中出現了行政式的人事任命體制，即農村信用社主任產生模式是由聯社提名，經基層信用社理事會表決通過后任命；聯社主任的任命需要經過上級管理部門同意。這意味著上級聯社已經演變為下級聯社或基層信用社的上級行政管理機構，下級聯社或基層信用社的獨立法人地位得不到很好的體現，法人治理結構的完善運行自然無從談起。[

二、對新一輪農村信用社管理體制改革的分析

2003年銀監會成立后，出臺了《深化農村信用社改革試點方案》，在試點省份對農村信用社管理體制進行了重新界定，明確將管理和監管職責分開，國家銀行監督管理機構（人民銀行和銀監會）依法實施對農村信用社的風險監管，管理權交由省級人民政府負責。試點各省為有效實施對農村信用社的管理，可成立省級聯社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府的領導下，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協調和服務職能，但“不得把信用社的管理權下放給地（市）和縣鄉政府”。在農村信用社省級管理組織模式的選擇上，各地可以根據實際情況選擇省級聯社、管理局或協會等多種形式，但到目前為止，絕大多數省（區、市）都選擇了省級聯社的模式。可以預見，我國農村信用社體系在本輪改革完成以后，將在全國范圍內基本上形成一種由各省聯社控制的格局。根據規定，省聯社是由所在省（自治區、直轄市）內的農村信用合作社市（地）聯合社、縣（市、區）聯合社、縣（市、區）農村信用合作聯社、農村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。

農村信用社是地方性金融機構，服務的目標是促進地方經濟發展，中央政府將農村信用社的管理權下放給省級政府，可以激勵地方政府對農村信用社的管理和支持。在成立省聯社以前，農村信用社體系采取基層信用社和縣級聯社二級法人體制，沒有更高層次的聯合。單個農村信用社乃至縣聯社勢單力薄，各自為政，金融服務水平低，抵御風險能力差，一旦一個信用社出現支付危機，極容易使支付風險迅速蔓延。設立省級行業管理組織，有助于改變農村信用社分散、單一、落后的群體狀況，為農村信用社提供更為有效的管理和服務，有利于發揮行業整體優勢，提高農村信用社抗御風險的能力，提高農村信用社經營管理和服務水平。但是對于地方政府普遍選擇的省信用聯社管理模式是否是切實有效的改革模式，還有待商榷，改革后的農村信用社管理體制很有可能會產生以下問題。

第一，多頭監管。本輪改革將農村信用社的管理權下放給省級政府以后，農村信用社將面臨人民銀行、銀監會和省級人民政府的多重領導。雖然在《關于明確對農村信用社監督管理職責分工的指導意見》（國辦發［2004］48號）中對各級監督管理機構的職責進行了明確分工，但在實際工作中，由于監管信息不對稱，同時各監管部門之間又缺乏及時有效的溝通協調，重復監管、越位監管和監管真空現象在所難免，各級監督管理機構之間的矛盾也將不可避免，影響監管效果。銀監會對農村信用社的監管是法人風險監管，省政府對農村信用社管理的是人財物和經營行為，而政府又不是銀監部門的監管對象，因此當省政府和銀監會對農村信用社的具體監管問題產生分歧時，農村信用社必然會更多的聽命于省政府。例如當銀監部門對農村信用社部分信貸資金投向、大額貸款投放，以及一些違規行為進行監管和查處時，農村信用社可能用政府的文件、指示來說明和對抗，這樣很容易抵消監管的作用。

第二，地方政府行政干預。《深化農村信用社改革試點方案》中對本輪改革提出了明確要求：“省級人民政府應堅持政企分開的原則，對農村信用社依法管理，不干預農村信用社的具體業務和經營活動，不把對農村信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府。”雖然有以上規定，但在具體工作實踐中，地方政府對農村信用社的行政干預是很難避免的。處于經濟體制改革過渡時期的地方政府，可以定位于“準市場主體”，為了滿足本地經濟增長、政績工程建設、本級財政支出和官員在職消費的需要，地方政府總是希望能以各種方式掌握規模盡可能大的資源。在地方財政緊張而又得不到根本好轉的情況下，地方政府在業績考核面前可能會加大對地方金融的干預，要求其信貸投向符合地方政府偏好的項目和工程之中。20世紀90年代中期，地方政府就曾通過控制并利用農村合作基金會的資源，啟動了新一輪的農村工業化進程，建立開發區、工業區，并使得農村合作基金會的金融資源配置嚴重不合理，最終導致農村合作基金會被清理整頓。在本輪改革方案中，要求地方政府承擔起幫助信用社清收舊貸、打擊逃廢債、處置金融風險等方面的責任，地方政府將更有充足理由插手農村信用社的具體業務。況且到目前為止，對地方政府是否干預了農村信用社的業務經營并沒有統一的界定標準，對過度干預農村信用社的業務經營造成金融風險的政府也沒有相應的處理措施。因此，對“不干預農村信用社的具體業務和經營活動”這種軟約束的倡導式的規定，將很難排除剛性的行政干預。這種行政干預直接表現在農村信用社系統高級管理人員的選拔和任用上，省政府直接向省聯社派遣理事長；在內部治理上省聯社黨委以黨管干部原則代替理事會的權限；下級聯社的理事長和主任的配備主要由上級聯社決定。

第三，省聯社管理范圍過寬。在地（市）級不再設立聯社或其他形式的獨立管理機構的情況下，由省級聯社對縣級聯社直接實行行業管理。由于全省的縣級法人信用社眾多，有的省份多達一兩百家，在省級聯社管理人員有限的情況下，省聯社管理范圍過寬，會強化省聯社與縣聯社之間業已存在的信息不對稱。在事實上把長期存在的中央政府對農村信用社的隱性擔保轉移成省級政府對農村信用社的隱性擔保后，由于信息不對稱，省聯社必然會不斷強化對縣聯社的控制，這樣一方面會扼殺縣聯社根據當地的金融需要進行金融創新的能力，另一方面當出現問題時，省聯社和縣聯社之間難免相互推諉，形成最終無人負責的局面，在基層信用社還有可能產生道德風險。

【參考文獻】

[1]劉仁伍：新農村建設中的金融問題[M].中國金融出版社，2006.

[2]王群琳：中國農村金融制度——缺陷與創新[M].經濟管理出版社，2006.

[3]劉錫良：中國轉型期農村金融體系研究[M].中國金融出版社，2006.

[4]何廣文：中國農村金融發展與制度變遷[M].中國財政經濟出版社，2005.