小議銀監會監管模式思考

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一、不對稱信息、銀行危機與最后貸款人救助

銀行的“不對稱信息”問題體現在三個方面:一是銀行與貸款客戶之間存在不對稱信息;二是銀行與存款人之間存在不對稱信息;三是銀行與監管者之間存在不對稱信息。

在當代西方經濟學的研究中，不對稱信息被證明是導致銀行危機頻發的主要原因。首先，銀行資產負債平衡表的顯著特征是“借短貸長”，資產與負債的不匹配性(asset-liabilitymismatch)決定了銀行容易遭受到存款者的擠兌，在信息不對稱的情況下，銀行任何的對策又會引起存款人對風險的認知，存款人出于協調問題(co-ordinationproblems)而加劇擠兌的行為，因此任何具有不確定性的外部事件(sunspot)都會導致銀行擠兌，在流動性危機中銀行如果不尋求外部支持，就難以避免擠兌引發的破產(DiamondandDybig，1983)。其次，信息不對稱使具有清償力的銀行一樣容易遭到擠兌:通過在協調問題中引入不對稱信息的概念，證明除了sunspot以外，如果銀行的穩健性是不確定的，在擠兌發生時，擠兌行為本身是一個容易被存款人觀察得到的信號，存款人比其他存款人先發制人地取出存款是具有合理性的(MorrisandShin，1999)，在一個多銀行的體系下，由于信息不對稱，存款人會收到不完全的信息，出于清償(pay-off)的外部化和信息的外部化引起的羊群效應，“無效率”的恐慌將會發生，存款人將對那些具有清償力的銀行進行擠兌(Chen，1999)。第三，問題也導致擠兌容易在銀行業發生:由于存款人并不能很容易地獲得銀行狀況的信息，存款人與銀行的管理者之間就引發了問題，如果存款人認為管理者的行為是不夠謹慎的，他們可以用提款的方式來約束管理者，這也就造成了擠兌(CalomirisandKahn，1991?Davis，1995)。第四，市場失敗導致市場不能順利地提供流動性正是金融危機的特征:信息的外部化將導致銀行間市場遭到破壞，由于“檸檬市場問題”的存在，使得同業市場上那些有流動性剩余的銀行很難搞清楚有流動性需求的銀行的動機和資產負債的真實情況，在危機發生時，銀行同業市場變得越來越謹慎，也越來越不愿發放同業貸款，這樣的后果是，銀行同業市場就此崩潰，即使是具備清償力的銀行也無法順利地從市場上獲得流動性(Flannery，1996)，同時，每家銀行都會因為自己如果缺乏流動性時難以從市場上借到款，而會拒絕借款，因此，銀行同業市場的流動性將會枯竭(Freixas，ParigiandRochet，1998)。第五，銀行擠兌的傳染性給整個金融體系帶來巨大的系統性風險:與其他行業相比，銀行業更加容易發生擠兌傳染，無論是“信息性擠兌傳染”亦或是“非信息性擠兌傳染”。這是因為，一方面存款人對存款的銀行的內部信息通常都缺乏足夠的、準確的了解，因而在恐慌出現時，無法區分銀行的不同，當一家銀行或部分銀行倒閉時，存款人出于對其他銀行的清償能力的關注和對無法得到償付的擔心，將會采取行動爭取盡快地從銀行中取出存款，這種行為的極端表現形式就是銀行的擠兌及擠兌的傳染(DiamondandDybig，1983)。另一方面，銀行是同業市場的積極參與者，亦是支付系統的主要結算者，銀行的內在關聯性導致金融系統變成為一個脆弱的網絡，在這個網絡中，遍布著銀行之間彼此關聯的借方-貸方的關系，一旦一個很小的危機出現，都會通過敞口在系統內不斷地被放大，從而給整個系統帶來巨大的風險(Solow，1992)。銀行擠兌的傳染性具有引起其他銀行乃至整個金融體系震蕩的溢出效應，其結果可能會導致更大范圍的擠兌，危及公眾對整個金融制度的信心，影響銀行系統功能的發揮，最終會對宏觀經濟造成沉重的打擊。從基于不對稱信息基礎上的金融體系的脆弱性出發，在現代金融市場上，單個銀行的失敗將導致整個系統遭受到“瀑布般快速墜落的沖擊”(AllenandGale，andFreixas，ParigiandRochet)，因此，必須有一個公共部門來承擔最后貸款人職責。

部分準備金體系的存在及央行對法定貨幣發行權壟斷權使得最后貸款人職能應該也必須由中央銀行來承擔(Thornton，1939;Bagehot，1962;HumphreyandKeleher，1984)。從現代中央銀行制度的歷史變遷來看，中央銀行充當最后貸款人為19世紀下半葉和20世紀初西方國家危機頻發的金融市場提供了彈性貨幣供給機制，改善了銀行的合約結構，減輕了危機和經濟周期的嚴重危害，對整體經濟活動來說是有很大的積極作用的(Miron，1986)。通過對英格蘭銀行和美聯儲制度的確立過程進行考察，不難得出下列的結論:現代中央銀行最基本的制度特征是他的最后貸款人功能，而現代中央銀行的“顯化功能”——金融監管功能，則可歸結為是對中央銀行最后貸款人變遷過程的延伸(范建軍，2004)。正是由于銀行和最后貸款人之間不對稱信息的存在，最后貸款人提供了彈性貨幣供給卻會引起商業銀行的道德風險和逆向選擇問題。因此，中央銀行必須在道德風險和危機發生的可能性之間作出權衡，這也使得中央銀行對商業銀行內部信息的掌握變得十分重要。一方面，央行只有在第一手監管信息的基礎上，貸款給那些被同業市場錯誤地認為是沒有償付能力的銀行才被證明是有效率的(Berget，1998);另一方面，為保證最后貸款人的“成本最小化”，從而避免最后貸款資源被濫用，最后貸款人也必須對商業銀行進行監管。

二、最后貸款人的“內部角色沖突”及其外部化問題

央行同時肩負貨幣政策和銀行監管的雙重職能，因此被指責為存在著“內部角色沖突”。這種“內部角色沖突”很容易導致“監管捕獲”或者“監管寬容”的問題，也就是說，作為銀行監管者，央行可能會更傾向于盡可能少地采取不利于銀行體系利益的政策，這樣做最終會給整個金融體系帶來巨大的風險，并損害納稅人的利益。這也正是近年來國際上監管分離趨勢有所加強，以及我國2003年銀監會從央行分離出去的初衷之一。

但是，最后貸款人的“內部角色沖突”并沒有伴隨著監管職能的“物理”隔離而解決，相反則是“外部化”了。中央銀行作為最后貸款人沒有關于貸款對象的第一手的信息，監管部門即使有第一手的信息卻又無法對是否進行最后貸款人救助進行決策，這種基于信息不對稱基礎上責權利的不對等，使得最后貸款人操作存在下列的“外部角色沖突”難題:

一是標準難統一。首先，監管部門具有充分的銀行監管信息和不完備的貨幣政策信息(鐘偉，2003)，容易從盡快平息危機事件的負面影響的角度出發，對救助目標的選擇可能更多地考慮短期均衡，央行則可能會更多地從對貨幣政策及經濟增長的影響出發，考慮處置方案對長期均衡的影響。其次，監管部門不承擔最后貸款人政策的直接成本，在對最后貸款人提供決策建議時，容易比較傾向于進行救助，央行則必須考慮最后貸款人政策對自身資產及貨幣供應量的影響，因此在救助對象、目標、標準及方案的選擇上，出發點是難以統一的。

二是時機難判斷。首先，由于缺乏流動性很容易向缺乏清償力轉換，區分問題銀行是否具有清償力本身就是一個相當難以掌握的問題(Goodhart，1999)，當央行集最后貸款人和監管職能于一身之時，對局面的判斷和時機的選擇是比較主動的，但分設后，對救助時機的判斷則來源于監管部門提供的外部信息和決策建議。特別是支付危機或流動性危機很多都是由“突發事件”誘發的，在相當短的時間內，央行要對這些外部信息加以判斷，并進行及時和正確的決策就變得更加困難了。

三是責任難分擔。監管者并不總是代表社會公眾利益，他們同樣存在著自身利益(Boot，1993?Mixon，1994)，在監管分設體制下，央行和監管部門與政府和公眾之間的委托關系由一種變為兩種了。監管部門承擔著現場監管職責，因此在問題銀行出現危機之時，無法回避自身的監管責任問題。在這種情況下，有可能加重“監管寬容”，也容易導致救助時機選擇上的滯后。從西方國家銀行危機處置的實踐來看，監管部門往往容易寄希望于靠銀行自身的努力逐步扭轉局面，使事情不至于發展到需要中央銀行進行最后貸款的地步，如在20世紀90年代下半期，作為監管當局的日本大藏省出于對銀行喪失信用，從而造成金融體系崩潰，而自身也逃避不了責任的擔心和嚴重的僥幸心理，一再拖延解決銀行機構不良資產問題，使日本最終還是無法避免嚴重的銀行倒閉風潮。另一方面，從中央銀行角度來看，由于不承擔監管職能，也就存在著對救助動因和救助效果的某種責任轉嫁可能，因此，一旦發生銀行危機，不論在救助前或救助后，央行和監管當局都難免對責任的分擔問題爭執不下，這最終必然會影響到最后貸款人政策的有效性。

四是監督難落實。在最后貸款人救助后，對借款的問題銀行的持續監管是關系到央行資產安全和防范道德風險的重要環節。一旦問題銀行情況出現惡化，中央銀行必須要對最后貸款人政策進行及時的調整，必要時要采取嚴格的資產保全措施，或對問題銀行的股東及管理層進行懲罰。如果央行僅履行最后貸款人的職責，而不具備貸后監督的職能，對應于其自身承擔的巨大風險，央行在最后貸款發放問題上將很難作出正確的判斷和權衡。同時，監管部門在問題銀行申請最后貸款人救助過程中，只擁有建議權而不具備決策權，在進行貸后監管的過程中，完全也有責任轉嫁的可能，這時，監管的動力和壓力不是來源于內部，而是來源于外部，因此很有可能影響到監管的有效性。

總之，在信息不對稱及監管分設的前提下，最后貸款人政策的有效性取決于監管部門提供信息的及時性和有效性。如果央行感覺到風險巨大，而不得不再次對問題銀行組織現場檢查的話，將直接地導致監管的重復，間接地導致監管部門審慎監管職能和動機的弱化。因此，從最后貸款人的角度來看，如何克服“內部角色沖突”的外部化，建立行之有效的監管合作模式就成為影響最后貸款人政策有效性的重要前提。

三、關于我國最后貸款人制度下的監管合作模式的思考和建議

2003年銀監會成立后，為解決監管分設情況下的信息共享和監管合作問題，在《中華人民共和國中國人民銀行法》(2003年12月17日)第九條中規定，國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定，第35條規定，人行可以要求銀行報送報表，并應當和銀監會及其他金融監管機構建立監督管理信息共享機制;《中華人民共和國銀行業監督管理法》(2003年12月27日)第6條中規定，銀監會應當和中國人民銀行、國務院其他金融監管機構建立監督管理信息共享機制。這可以說是從立法上對監管合作模式進行了初步明確。

但對于問題銀行處置過程中的監管合作模式的規定則是相當含混的，通過對《人行法》和《銀行業監督管理法》進行考察，可以發現在最后貸款人政策上的監管合作模式上存在下列問題:

1.《銀行業監督管理法》第28條規定，銀監會發現可能引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的突發事件的，應當立即向銀監會負責人報告，銀監會負責人認為需要向國務院報告的，應立即向國務院報告，并告知中國人民銀行、財政部等有關部門。從這一條規定來看，央行與銀監會之間在最后貸款人政策決策中的信息渠道并不是直接和暢通的，央行在最后貸款人政策上的決策權被忽略了，實際的決策權集中到了國務院。

2.《銀行業監督管理法》第29條規定，銀監會應會同中國人民銀行、財政部等有關部門建立銀行突發事件處置制度，制定銀行業突發事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責、處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業突發事件。單從這一條規定來看，在銀行救助問題上的主動權不是在央行，而是在銀監會。

3.《人行法》第33條，《銀行業監督管理法》第12條規定，人行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議銀監會對銀行進行檢查監督，銀監會應在收到建議起三十日內給予答復。從這兩條規定來看，雖然賦予了人民銀行一定的“建議檢查權”，但對銀監會是否進行檢查沒有硬性的約束，從最后貸款人的角度來看，這種建議檢查權顯然是不足夠的。因此，《人行法》第34條又作了如下規定:當金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定，人行經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督。這一條規定賦予了人行特定的檢查權，但沒有明確當支付危機發生時監管合作模式的具體架構和程序，因此也回避不了監管重復、監管弱化及外部角色沖突的問題。

在對20世紀下半期到2003年以前人民銀行對問題機構進行最后貸款人救助的有效性進行評價時，人們普遍認為人行在對問題機構救助中存在著大包大攬、角色錯位、行為異化等問題，最后貸款人蛻變成最先貸款人和最后埋單人，因此道德風險嚴重，中央銀行的資產也面臨巨大的風險(鄭振龍、江孔亮，2000;潘碩健、周清杰，2002;林平、王自力、王碩平、陳志剛，2004)，在人行集貨幣政策與銀行監管職能為一身的前提下，情況尚且如此，那么監管分設后這種情況是否有所改善呢?從目前我國央行與銀監會監管合作機制構建的實際情況來看，財政部、人民銀行與銀監、證監、保監的三加二聯席會議制度遲遲沒有出臺，盡管在2004年就人行與銀監會的信息溝通問題曾設想通過備忘錄的形式加以規定，但具體方案至今仍未見推出。在風險處置的過程中，實際的運作過程是，一旦發生比較嚴重的銀行危機，各地監管部門、人行分支機構、地方政府分頭將信息上報，最后由國務院進行決策，在這一過程中，難免就存在因責權利不對稱造成的推諉和扯皮的現象。有學者認為，從最后貸款人角度來看，通過機構分設將角色沖突外部化，并不能使央行監管職能同步地分離，反而帶來了央行和監管機構的協調難題;特別是我國中央銀行貨幣政策的決策和實施本身獨立性就差，不存在央行過于“威權”的情況，基于分權目標下的機構分設首先必須要以增強央行獨立性為前提(鐘偉，2003)。中央銀行,銀監會,監管合作機制-[飛諾網]

綜上所述，筆者認為，考慮到信息不對稱和監管分設條件下的內部角色沖突的外部化問題，建立和完善監管合作機制是完善我國中央銀行最后貸款人制度的現實選擇，因此，應從下列三個方面對現有的監管合作機制進行修正:

一是加快建立監管合作機制，盡快出臺有關法規。筆者認為，在我國現階段經濟運行體制中蘊涵了許多風險且金融風險頻頻暴露的外部環境下，央行以維護貨幣供應量和金融穩定為出發點，承擔了在改革過程中出現的各類金融風險的處置問題，體制性原因導致了我國央行在履行最后貸款人職責時，存在著巨大的直接和間接成本，在信息不對稱條件下央行一方面有必要承擔(在某些情況下是不得不承擔)最后貸款人職能，另一方面也必須考慮到可能導致的風險問題。在構建和完善我國央行最后貸款人制度的過程中，必須認識到在監管分設條件下監管合作制度對最后貸款人政策有效性的影響。因此，應在國務院的領導下，盡快以法規的形式明確監管合作機制的架構，使我國中央銀行能夠在防范和化解金融風險的過程中，更及時地獲得信息，更準確地作出決策。

二是明確監管權限，確立特殊的監管合作制度。從最后貸款人的角度來看，一旦銀行危機發生，在對其進行監管和救助時都必須遵循特定的程序和方法，必須及時、盡快、準確地作出決策。這時，適用于正常狀態下的監管合作制度就不適用了，在危機狀態下，現場檢查的范圍和頻率應該加快，而信息報送和共享的層次應該盡可能減少。應對需要提供最后貸款人救助的銀行危機情況進行分析，建立危機時期最后貸款人政策標準、操作規程以及明確央行與銀監會的職能分工，從而統一來自于兩個機構的看法，減少分設帶來的行政摩擦。具體而言，為應對危機而構建的最后貸款人制度中的監管合作程序應該分為以下幾個層面:

1.危機發生之前:日常監管階段。以建立央行與銀監會信息共享模式為核心，實現既可共享銀監會現場及非現場檢查信息資源，又可共享央行金融穩定總體形勢分析報告等宏觀數據和分析信息資料。危機前還可以借鑒美聯儲和香港金管局等機構的做法，對于部分銀行進行壓力測試，運用先進技術來評估機構在緊急狀態下可能受到的影響及其抗風險能力，引導機構及時采取校正和修補措施，防范和化解風險。

2.危機發生之初:決策階段。銀監會一旦發現問題，應及時與央行溝通，央行認為必須組織現場檢查的，應該盡快進行現場檢查，按照國際慣例，由于央行承擔了最后貸款的直接成本，因此各國央行在發放最后貸款前一般都要組織現場檢查或對抵押品進行評估。在我國現階段監管分設的情況下，央行應該更偏向于政策的決策和制定，如果要抽調人員進行現場檢查，一方面牽扯精力過大，檢查人員也不夠專業化，另一方面也導致了監管資源的重復和浪費，在處置上，央行由于不再承擔監管權，也無法及時處置。因此宜在緊密合作的基礎上，依靠銀監會專業化的現場檢查隊伍，按照央行的要求或與央行配合對問題機構的狀況和局面進行評估，盡快就信息進行交流，并及時作出決策。

3.最后貸款發放后:救助階段。銀監會應加強持續監管，并及時將有關情況告知央行，對于凡是央行資產有可能受到損失的情況，要及時溝通。對于因監管不力造成資產流失或最后貸款沉淀的，要追究有關機構和人員責任。

三是確保央行在最后貸款人政策上的自由量裁權。在建立最后貸款人信息共享和監管合作制度問題上，要注意按照“建設性的模棱兩可”的原則，確保人民銀行在充分利用銀行監管信息基礎上，仍然有權決定“不作為”。筆者認為，我國目前最后貸款人制度的外部環境和西方發達國家相對規范的市場環境和金融法律體系是有很大不同的，我國金融體系脫胎于傳統的計劃經濟體制，在轉軌的過程中，又存在著諸多制度性的缺陷，一些金融法律制度的缺失和不協調導致金融體制運行中金融風險問題十分突出，另外，我國中央銀行獨立性較差也是短期內難以解決的問題，因此，對我國中央銀行最后貸款人權限應該更多地以非常“清晰”的形式加以明確，特別是必須明確最后貸款人可以不作為的情況，如對于陷入清償力危機的金融機構、股東沒有采取充分措施進行自救的機構、經判斷不會引起系統性危機的單個金融機構人民銀行有權決定不向其進行救助，使人行可以從法律上獲得充分的“自由量裁權”來應對“倒逼”機制的影響。

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