行政管理歐美國家社區就業理論和政策模式
前言：本站為你精心整理了行政管理歐美國家社區就業理論和政策模式范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
行政管理論文
就業與福利的關系是經濟政策與社會政策共同關注的主要議題，具有舉足輕重的理論意義與政策意義。勞動就業為社會福利制度奠定必要的經濟基礎，社會福利為經濟市場運作營造良好的社會環境，提供高素質的勞動者，二者互為前提，相得益彰。為了促進地方經濟發展，在地方社區層面為劣勢群體創造更多就業機會，降低社會排擠與社會分隔，實現社會整合與社會團結，1970年代以來，歐美國家重新“發現”和“回歸”社區，使社區就業與福利的關系成了社會、經濟政策議程的一個核心議題。本文主要采取文獻回顧的形式，利用歐美學者與相關機構的研究成果，簡要介紹歐美國家，特別是經濟合作與發展組織國家的社區就業理論與政策模式，以便為我國的經濟改革和方興未艾的“再就業工程”提供一些相關的思想路徑和實踐經驗，促進經濟和社會的協調發展。就業與社區就業
工業化、都市化和社會現代化，特別是“工資就業”和“失業問題”產生以來，就業問題始終處于歐美國家社會、經濟政策議程的中心位置。（注：R.E.Pahl,"Introduction:WorkinContext",inR.E.Pahled.,OnWork:Historical,Comparative
andTheoreticalApproaches,Oxford:BasilBlackwell,1988,pp.1-13.）就業是衡量社會經濟發展狀況最靈敏的指標和晴雨表。就業狀況還直接關系到家庭生活的質量，影響社會秩序。商貿發達和經濟繁榮為就業者提供穩定的工資收入，有助于改善就業者及其家庭成員的生活狀況。反之，商貿蕭條和經濟低迷勢必導致企業大量裁員，產生龐大的失業大軍。不言而喻，無論在什么狀況下，大量失業人員的存在都必然嚴重威脅正常的社會生活秩序，因而就業問題也就成了影響社會穩定、社會團結與社會整合的主要社會經濟因素，就業問題的性質由社會經濟問題轉變為政治議題。（注：I.T.Sanders,TheCommunity:AnIntroductiontoaSocialSystem,NewYork:TheRonald
PressCompany,1966.）這種關系充分說明，就業議題在政治、經濟和社會生活中處于核心地位。
社區就業既是個歷史概念，又是個新的話題。概括而言，歐美國家的“社區就業”概念可以從三種角度理解：一是地域社區范圍內的勞動就業活動，這是傳統和古典的社區就業定義。（注：C.Kerr,LaborMarketsWageDetermination:TheBalkanizationofLaborMarketsand
OtherEssays,Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1977.）按照這種定義，凡是地域社區范圍內的就業均可稱之為社區就業。這種定義主要適用于1950年代以前的歐美國家。如果按照這種定義，歐美國家的社區就業已有幾百年的悠久歷史；二是那些在勞動市場結構中處于次要和邊緣勞動市場的就業，這是勞動經濟學中盛行的二元勞動市場理論和經濟學取向的社區就業定義。在某種意義上，這里的“社區”實質上等同于邊緣或次要勞動市場，其基本特征是地方取向和低工資就業。這種定義主要盛行于1960年代歐美國家的反貧困之戰；三是政府、企業、社區和福利組織在社區層面為難以就業的劣勢群體提供的就業機會與就業支持服務。（注：P.Doeringer&M.Piore,InternalLaborMarketsandManpowerAnalysis,NewYork:
Sharpe,1971.）劣勢群體是指那些在勞動市場和社會生活中處于不利社會處境的群體，例如失業者、前罪犯、青年人和老年就業者、有勞動能力的殘疾人、婦女、移民和少數民族等。這是目前歐美國家最流行的社區就業定義，真實反映了1970年代歐美國家重新“發現”和“回歸”社區以后的社會狀況與就業形勢。
本文主要采納第三種社會政策取向突出的社區就業定義，集中探討社區就業與劣勢群體就業和福利之間的關系。需要指出的是，有時候后兩種社區就業方式與政策實踐相互交織在一起，難以區分，而且在某種程度上成為目前歐美國家社會經濟政策之中一個充滿爭議的熱門話題。更為重要的是，社區就業似乎是目前歐美國家社會經濟生活及其政策議程中的新現象與新問題，因為劣勢群體的就業與福利問題涉及諸如社會團結與社會分隔、社會整合與社會排擠、社會公平與社會不平等、社會秩序與社會動蕩等最重要和最優先的政治議題。（注：G.Room,"SocialExclusion,SolidarityandtheChallengeofGlobalization",Bath:Bath
SocialPolicyPapers,No.27,1998.）簡言之，無論從理論上，還是從政策角度，無論從社會經濟生活，還是從社會管理角度看，社區就業與福利的關系問題都很值得進行研究。
社區就業的歷史演變及其基本特征
社區就業起源于工業化和都市化時代，是社會現代化過程中形成的歷史性議題。嚴格說來，工業化和都市化以前，并不存在自由流動的勞動力和全時間的工資就業形式，工作場所和家庭生活在地理空間上完全重疊在一起，自然也無所謂工資就業和失業問題。工業革命和都市化運動徹底改變了傳統勞動和生活方式。就業場所與家庭生活發生地理空間上的分離，無薪勞動者變為工資就業者。與此同時，就業場所既是典型的功能性社區，又普遍位于城市地域社區范圍之內，社區和就業由此聯系在一起，現代社會的社區就業應運而生。但是，長期以來，現代社會的就業問題主要是從經濟學角度考慮的，其核心是勞動市場結構及其運作狀況。勞動經濟學的研究對象主要是那些能夠正常參與勞動市場競爭的普通就業者群體。那些因年齡、性別、種族、民族、地區、國家、身份、身體健康和文化因素而處于社會劣勢地位的社會成員及其就業問題則被邊緣化，極少有人從社區就業角度探討劣勢群體的就業與福利狀況。（注：P.Brown&R.Scase,"SocialChangeandEconomicDisadvantageinBritain",inP.Brown&R.Scase,PoorWork:DisadvantageandtheDivisionofLabour,MiltonKeynes:Open
UniversityPress,1994,pp.1-22.）這意味著傳統就業主要關注普通社會勞動者的就業狀況。與此同時，針對自由市場失敗和勞動市場信息不對稱問題，歐美各國政府逐步干預社會經濟生活，以便緩解貧困和社會不平等問題，就業問題遂由單純的市場問題轉變為市場、社區與國家的互動關系問題。
歐美國家的社區就業可以分為不同的歷史發展階段，每個階段各具特征。18世紀工業化革命開始，特別是由19世紀末期到1950年代，這是歐美國家社區就業演變的第一個階段。這個階段的基本特征是勞動市場體系處于不斷發展和完善過程之中，市場體系尚沒有發生結構性分化，主要市場與次要市場之間的區分尚不清楚。普通社會勞動者與劣勢群體之間的區分主要是道德標準，經濟和市場標準處于次要地位。例如在18、19世紀，英國政府主要從道德角度，依據有無勞動能力將社會救濟對象分為兩大類：一是“值得幫助”的人，例如老年人、長期病患者、盲人和精神病人。這些人有個共同點，即基本喪失勞動能力，無法通過勞動市場來滿足自身及其家庭成員的基本需要，因此需要政府為他們提供社會救濟；第二類是“不值得幫助”的人，例如身強力壯的流浪漢、乞討者、竊賊和前罪犯。他們身強力壯，具有勞動能力。英國政府將他們強行安置到專門設立的就業習藝所和私營企業中就業，主要目的是通過工作救助和以工代賑方式解決他們的救濟問題。（注：A.Digby,BritishWelfarePolicy:WorkhousetoWorkfare,London:Faber&Faber,1989.）市場就業和社區就業之間的區分無足輕重。直到19世紀末期布斯的倫敦調查和郎特里的貧困報告出版以后，劣勢群體的就業、貧困與生活狀況才引起社會各界的普遍關注。但進入20世紀以后，這種狀況并沒有發生根本性變化。簡言之，1950年代以前，由于勞動市場體系尚不成熟，社會結構分化和社會組織功能專門化程度有待提高，社區就業與市場就業相互交織、混雜在一起，市場就業基本上等同于社區就業。普通勞動者與劣勢群體的區分標準是道德性的，劣勢群體主要是以貧困群體形式出現的。更為重要的是，由于國家尚未承擔相應的福利責任，這個時期的社會關系主要表現為相對單純的市場關系，社會福利關系無足輕重。
1960-70年代，歐美國家勞動市場理論與實踐發生重大變化，劣勢群體主要集中在次要勞動市場之中，窮人、劣勢群體與社區就業議題成為反貧困的主要內容。60年代，歐美國家重新“發現”貧困，與此同時，對反貧困、救濟社會劣勢群體和勞動市場理論的研究也有重大發展。按照傳統理論，勞動市場是整合和統一的體系。但是，當時出現的分隔和二元勞動市場理論則提出截然相反的觀點：勞動市場并不是單一和統一的體系；勞動市場由主要與次要、基礎與邊緣兩部分組成；主要勞動市場工資收入較高，就業穩定性高，職業聲望與地位較高，以技術和管理性就業崗位為主。與此相反，次要勞動市場為低工資就業，就業穩定性較低，職業聲望和地位也較低，以體力和服務性就業崗位為主；貧困成因主要是缺乏就業機會和低工資就業，因此為窮人和劣勢群體提供更多就業機會與較好的就業崗位便成為緩解貧困的根本對策。（注：P.Doeringer&M.Piore,InternalLaborMarketsandManpowerAnalysis.）分隔和二元勞動市場理論獲得歐美學者經驗性研究的廣泛支持。勞動市場確實好像是分散、分隔和多元的，窮人和劣勢群體主要集中在次等和邊緣性勞動市場之中。有鑒于此，歐美國家普遍實施全面的反貧困政策，為窮人和劣勢群體提供法律援助、社區政治參與、收入保障、醫療照顧、職業技術教育和崗位培訓、社區服務等等。（注：R.Havemaned.,ADecadeofFederalAntipovertyPrograms:Achievements,Failures,
Lessons,NewYork:AcademicPress,1977.）概括而言，歐美國家反貧困戰略的服務項目具有若干基本特征：一是城市社區是組織和實施反貧困項目的社會場域，反貧困服務基本是以社區發展和社區經濟發展項目形式提供的，大大強化了社區在就業和福利之間的中介性地位；二是工作與福利關系是反貧困的主題，政府提供的就業機會、就業支持服務和收入保障是反貧困服務的主要內容；三是強調在社區層面上創造更多就業機會，強調社區對就業議題的積極回應。（注：G.Craig,M.Mayo&N.Sharmaneds.,JobsandCommunityAction,London:Routledge&KeganPaul,1979.）簡言之，在1960-70年代的反貧困之戰中，歐美國家的社區與就業、工作與福利、市場與國家之間的關系得到充分的發展，社區就業的理論與實踐意義開始在經濟政策與社會福利領域中體現出來。
80年代以來，社區與就業、工作與福利、市場與國家之間的關系又發生了新的變化，在新的社會環境與政策框架下，社區就業真正成為歐美國家社會經濟政策議程的一個中心主題。在后現代主義思潮流行和大都市衰敗日趨加劇的背景下，歐美國家似乎重新“發現”了社區，回到社區和社區發展運動似乎將社區重新置于人們生活的中心位置。在經濟生活中，海灣石油危機引發的世界經濟危機導致歐美國家失業率大幅攀升，如何創造更多就業機會，解決日趨嚴峻的失業問題，成為歐美國家特別是地方政府面臨的主要問題。（注：J.A.Chandler&P.Lawless,LocalAuthoritiesandtheCreationofEmployment,England:
Gower,1986.）在這種社會背景下，以前主要在北歐福利國家中流行的“積極勞動市場理論”逐漸擴散到歐洲大陸，成為歐美國家主流的理論思潮之一。積極勞動市場政策是指那些旨在改善勞動市場結構與功能，主張國家、工會和企業三方合作，消除就業關系中的不利因素，減少和預防失業，保障社會勞動者高比例就業參與和較高程度社會平等的制度性安排。（注：L.Calmfors,"ActiveLabourMarketPolicyandUnemploymentxiǎn＠①FrameworkfortheAnalysisofCrucialDesignFeatures",OECDEconomicStudies,
No.22,Spring1994.）這種理論的獨特之處有三：一是勞動市場的結構性不足可以通過政府、雇主和工會等多種社會力量而完善；二是為社會勞動者和劣勢群體提供就業機會遠比給他們提供社會救濟和失業津貼要好；三是勞動市場不是單純的經濟性機制，而是社會性機制。與此同時，70年代末期英美右派上臺執政，其打碎福利國家和削減福利開支，將市場機制引入福利供應，普遍推行“由福利到工作”的福利制度改革，再次將社區就業推到歐美國家核心政策議題的位置上來。總體來說，這個時期社區就業有四個基本特征：一是勞動市場與社區、工作與福利、國家與市場之間的關系更加自然緊密；二是社區就業普遍成為歐美國家地方政府議事日程的優先領域，在社區層面創造更多就業機會成為地方政府關注的核心議題；（注：OECD,CreatingJobsattheLocalLevel,Paris:OECD1985.）三是社區就業成為歐美國家地方和社區經濟發展政策框架的重要組成部分；（注：S.Wismer&D.PelI,Community-basedEconomicDevelopmentinCanada,Ontario:FivePress,1981.）四是社區就業、社會排擠和社會整合議題成為經濟政策與社會政策、社區與就業、就業與福利的交會點。簡言之，80年代以來，歐美國家的經濟發展與福利政策改革使人們重新聚集古老的社區就業議題。（注：OECD,CommunityBusinessVenturesandJobCreation,Paris:OECD,1984.）而且，歐美國家社區就業政策與實踐也取得了寶貴經驗。
社區就業模式與基本經驗
社區就業既是歐美國家社會經濟政策的重要組成部分，又是福利制度創新與政策調整的基本途徑，還反映了市場、社區、國家、家庭和個人互動關系模式的最新發展趨勢。1980年代以來，在經濟低迷和失業率居高不下的處境下，歐美國家經濟政策和社會政策出于不同動機，“不約而同”將關注點聚集于社區就業。其中，經濟政策的主要目的是尋找新的經濟增長點和動力源泉，旨在通過在社區層面創造更多就業崗位來解決經濟性的失業與消費問題。社會政策的主要目的是降低福利對象的福利依賴，增強福利對象的個人責任感，通過工作激勵和社區就業使福利依賴者轉變為“積極公民”，同時復興衰敗的城市鄰里和地方社區，增強人們的社區歸屬感，盡量在社區層面滿足窮人和劣勢群體的基本需求。顯而易見，社區就業是政治、經濟、社會和文化多種因素相互作用的必然結果，而且意味著市場、社區、國家、家庭和個人互動關系模式的變化，說明社會公平和經濟效率成為社會政策的首要目標。（注：OECD,Family,MarketandCommunity:EquityandEfficiencyinSocialPolicy,Paris:OECD,
1997.）簡言之，社區就業理論、政策與服務的發展是歐美國家的福利文化轉趨保守、社會經濟結構轉型和福利制度改革創新的產物。
社區就業政策和服務的社會政策目標是社會公平與社會整合，創造就業機會和繁榮經濟的經濟政策目標處于次要和輔助性地位。80年代以來，歐美國家的貧富差距與兩極分化日趨嚴重，社會不平等程度顯著提高，社會群體、社會階級之間相互分隔和潛在沖突的現象十分普遍，如何加強社會團結和社會整合，提高社會質量已成為社會各界高度關切的優先政策議題。（注：W.Beck,L.VanderMaesen&A.Walkereds.,TheSocialQualityofEurope,London:
KluwerLawInternational,1997.）形形色色和數量龐大的劣勢群體的生活質量和需要滿足尤為引人注目。歐美國家劣勢社群的類型和構成復雜多樣，主要包括社會中低下階層、邊緣群體和受壓迫群體。美國的劣勢社群主要是內城貧民區中的階級下階層(underclass)、黑人和其他有色人種、少數民族、女性、亞裔、非裔和拉丁美洲裔美國人、老年人和退休人員、同性戀者和妓女、短期和長期失業者、福利依賴者、單親父母、未婚母親、前罪犯和吸毒者。（注：W.J.Wilson,TheTrulyDisadvantaged:TheInnerCity,theUnderclass,andPublicPolicy,
Chicago:TheUniversityofChicagoPress,p.3,143.）劣勢群體、少數族裔和女性群體有時是相互重疊的。依據美國勞動部的定義，劣勢群體是指那些沒有適當就業的窮人和那些(1)中途退學者，(2)小于22歲的人，(3)45歲或以上的人，(4)殘疾人，(5)就業遇到特別困難的人。（注：P.RPinto&J.O.Buchmeier,ProblemsandlssuesintheEmploymentofMinority,
DisadvantagedandFemaleGroups:AnAnnotatedBibliography,Minneapolis:IndustrialRelationsCenterUniversityof
Minnesota,1973.）英國支持性就業專家委員會的研究報告認為，那些因個人特質影響他們就業能力和面臨就業困難的人處于“就業劣勢”的狀況，就業劣勢的基本類型包括肢殘者、長期病患者，精神病人、盲人、酗酒者、罪犯、單親家庭、劣勢年青人、老年工作者、少數民族、無家單身者和長期失業者。（注：B.Bridge,"EmploymentServicesfortheDisadvantaged:AReporttothePersonalSocial
ServicesCouncilonCurrentNeedsandProvisionIncludingaStudyofSupported
Employment",London:PersonalSocialServicesCouncil,1977.）劣勢群體通常難以進入競爭性勞動市場，或是獲得較好的就業崗位，普遍處于邊緣性勞動市場和低工資就業狀態。因此，如何創造機會平等的社會環境，創造更多適合劣勢群體的就業崗位，以便緩解貧困，增強社會融合與社會團結，實現各階層和睦相處，提高公民生活質量與社會質量，便成為歐美國家社區就業政策的優先領域和核心政策目標。
歐美國家的社區就業模式多種多樣，反貧困戰略、社區經濟發展、社區企業和地方經濟發展是四種主要模式。反貧困戰略模式主要盛行于60年代，政策目標主要是緩解貧困，就業途徑主要是福利項目，就業者主要是窮人，工資收入主要是輔助性的，就業性質以福利性為主，經濟性為輔；（注：R.Havemaned.,ADecadeofFederalAntipovertyPrograms:Achievements,Failures,
Lessons.）社區經濟發展模式主要流行于70年代，政策目標是通過社區經濟發展實現社區綜合發展，就業途徑主要是社區興辦的社區型商業與服務企業，就業者主要是普通社區成員和劣勢群體，工資收入是就業者的主要收入來源，就業性質主要是經濟性的；（注：D.Fasenfested.,CommunityEconomicDevelopment:PolicyFormationintheUSand
UK,London:MacmillanPress,1993.）社區企業模式出現于80年代，政策目標主要是社會整合，就業途徑主要是擁有社會目的的私營企業，就業者主要是難以就業的劣勢群體，工資收入和就業機會對就業者都具有重要意義，就業性質以社會性為主，經濟性為輔；（注：J.Lotz,"CommunityEntrepreneurs"CommunityDevelopmentJournal,24(1),1989,pp.62-66.）地方經濟發展模式興旺發達于90年代，政策目標主要是通過經濟發展解決失業及其相關的社會經濟問題，就業途徑主要是市場化運作的工商企業，就業者主體是普通社會勞動者，工資收入是就業者的主要生活來源，就業性質主要是經濟性的。（注：R.P.Gilothed.,JobsandEconomicDevelopment:StrategiesandPractice,Thousand
Oaks:Sage,1998.）不言而喻，在某種意義上，這些模式都是高度概括的“理想類型”，實際生活中各種模式常常融合在一起，難以涇渭分明地區分開來。雖然社區就業模式形式多樣，但是各種不同就業模式卻反映出某些共同特征：一是就業活動都不是單純的經濟問題，而是具有濃厚社會意義與社會功能的社會問題；二是社區就業的社會環境與制度背景是地方經濟發展問題聯系起來考慮；三是社區就業活動與政策的社會目標清楚明確，無論是緩解貧困、社區綜合發展，還是將劣勢群體重新整合進勞動市場、創造更多就業機會，社區就業活動與政策設計都起源于社會關懷，旨在謀求社會經濟的協調發展與絕大多數人福利的最大化，而且社區就業政策的社會化傾向愈來愈明顯，人的發展處于核心地位。
長期以來，社區企業是歐美國家劣勢群體社區就業的主要場所，社區商業、社區服務業和社區工業企業是三種主要類型。80年代以來，社會企業逐漸取代社區企業概念，而成為其中的主要組成部分，社會企業理念與政策模式在經濟合作與發展組織國家日趨流行。“社會企業”(socialenterprises)是個寬泛的概念，泛指那些按照企業方式組織與運作，主要社會目的是為劣勢群體提供就業機會，通過就業將劣勢群體重新整合進社會經濟生活，并且從事商品與服務供應的私營企業。按照OECD專家的界定，社會企業泛指所有依據企業戰略組織，但其主要目的不是利潤最大化，而是實現某些社會目標和經濟目標，并且還具有一種為社會排擠和失業問題帶來創新性解決辦法的社會經濟組織。（注：EOCD,SocialEnterprises,Paris:OECD,1999.）總體來說，歐洲國家的社會企業種類繁多，名稱各異，例如比利時的社會目的企業，意大利的社會合作社，芬蘭的社會公司(socialfirm)，法國的工作整合社會企業、協會或合作社，德國70年代稱為另類企業(alternativeenterprise)，80年代晚期稱為地方社區企業，英國的社會企業包括志愿組織、社區企業和社區商業、信托行和中介勞動市場，加拿大是社會經濟企業，而美國則是協會、公司、信托行和社區經濟發展公司等。這意味著社會企業并不是社區企業的簡單替代者，而具有更加豐富多彩的內涵、外延與鮮明的社會目的。概括而言，社會企業截然不同于傳統社區企業和私營工商企業的基本特征有四：一是社會企業跨越公共部門和私營部門的邊界，開辟經濟資源分配與管理的新模式，企業兼備經濟與社會雙重特征，形成所謂“第三體系”；二是社會企業主要目的是回應失業和社會排擠問題，社會整合與社會團結等社會目標處于政策議程的優先領域。因此，在一些歐美國家社會企業又被稱為社會目的企業(social-purposeenterprise)；三是盡管社會企業以社會目標為主，但是仍然按照企業戰略組織、管理與運作，并且提供市場化的商品和服務；四是社會企業多屬于中小型企業，主要在地方社區為劣勢群體提供就業機會，目標是通過就業為劣勢群體增權(empowerment)，將他們重新整合進勞動市場。因此，某些社會企業又被稱為通過工作培訓企業(training-through-workenterprises)和工作整合社會企業(workintegrationsocialenterprise)。歐美國家對社會企業普遍采取鼓勵、支持和保護政策，其形式多種多樣，既有立法保護，又有政策優惠，既為雇主聘用低技術工人提供薪俸稅豁免，又為社會企業提供工資津貼，既為經營者和劣勢群體提供專門培訓，又提供低息或無息貸款。簡言之，社會企業是窮人和劣勢群體實現社區就業的主要組織載體。社會企業主要特征是非牟利和社會整合的社會目標，以及主要通過社區就業將劣勢群體重新整合進主流社會的社會功能。
歐美國家社區就業的政策實踐產生了廣泛的社會影響，發揮著多種多樣的社會功能，具有重要的理論意義與現實意義。60年代以來，歐美國家“反貧困之戰”和“福利制度改革”處境下的社區就業項目與服務，改變了福利國家時代有關就業與福利的社會共識，更加強調公民社會權利基礎與前提的工作義務。這意味著社區就業打破了以往將就業與福利、國家與市場、社區與就業完全分開的習慣思維，試圖確立這些部門之間的內在聯系和互動關系。社區就業指明了歐美國家福利制度改革的方向，并使工作與福利關系重新成為社會經濟政策議程和理論研究的核心議題。在理論層面上，社區就業豐富和發展了就業與福利理論，深化了我們對福利制度改革的本質、勞動市場結構與運作模式、貧困和劣勢成因、福利依賴與工作動機等復雜現象的認識，不僅為反思福利國家的成敗得失與未來發展方向提供動力源泉和刺激，而且引發了對福利理論與政策領域一系列基礎議題的激烈爭論。在政策實踐中，社區就業為窮人和劣勢群體擺脫貧困、避免社會排擠提供了更多選擇機會，從社會與經濟兩個方面促進和推動了第三部門的發展，造就了大批跨越公共部門和私營部門邊界的非政府組織和志愿服務機構，有助于社會經濟（又稱第三部門經濟）和市民社會的健康發展，提高了歐美國家社會經濟結構與組織體系的多元化程度。社區就業在相當程度上履行和發揮了社會整合與社會團結的功能，降低了社會排擠的程度和范圍，有利于將窮人和劣勢群體重新整合進勞動市場與正常社會生活之中。
然而，社區就業發展并非一帆風順，其政策模式也并非十全十美，從一開始就存在許多爭論，面臨諸多兩難選擇。首先是有關社區就業的核心價值觀念與基本假設的爭論。這些爭論主要是圍繞貧困和社會劣勢成因、福利依賴性質與程度、公民社會權利（福利權利）與工作義務等議題展開的。右傾的政客和學者認為，貧困與劣勢成因主要是個人因素，勞動市場結構與運作是有效的，勞動市場能夠提供足夠數量與質量的就業崗位，窮人和劣勢群體的最大問題是缺乏工作動機，缺乏責任感，依賴國家福利生活。而左翼和中間道路的政客與學者則持不同、甚至是完全相反的見解；（注：V.George&P.Wilding,IdeologyandSocialWelfare,London:Routledge&KeganPaul,
1985.）其次，關于勞動市場結構與社區層次勞動市場功能及角色的爭論。60年代以來，人們對社區層次勞動市場的理論探索與經驗研究眾說紛紜，莫衷一是。一些人認為勞動市場是統一的，另一些人認為勞動市場分為主要與次要、基礎與邊緣兩部分，社區勞動市場基本等同于邊緣和次要勞動市場；（注：R.Whipp,"LabourMarketsandCommunities:AnHistoricalView",TheSociological
Review,Vol.33(4),1985,pp.768-791.）第三，社區企業和社區經濟發展能否創造足夠數量和質量的就業機會？歐美學者的經驗研究發現，社區企業能夠提供的就業機會通常是有限的。（注：R.Hopkins,"CommunityEconomicDevelopment:AQuestionofScale",Community
DevelopmentJournal,Vol.30(1),1995,pp.45-64.）勞動市場為劣勢群體創造就業機會的數量不足，質量也不高。存在大量就業機會，但是福利依賴者無工作動機的傳統說法缺乏經驗研究的支持；第四，低工資就業與貧困的關系問題。工資就業的關鍵是足夠的收入和收入保障的標準問題，即就業者可以獲得足夠的工資收入，用以購買生活所需和滿足家庭成員的基本生活需要。但是，勞動市場的現實狀況是，劣勢群體通常處于低工資就業狀況。低工資就業的負面社會后果是多種多樣的，其中最重要和影響最大的是貧困。歐洲學者的經驗研究顯示，那些處于貧困狀態的人也處于低工資就業狀況，低工資就業是貧困的基本成因。（注：S.Bazen,M.Gregory&W.Salverdaeds.,LowwageEmploymentinEurope,Cheltenham:EdwardElgar,1998.）有鑒于此，近些年來，有關生活工資(lifewage)、基本收入(basicincome)和公民收入(citizenincome)的主張重新流行起來；第五，有關工作福利的爭論。70年代以來，為增強福利服務接受者的工作動機，減少國家開支，歐美各國政府普遍推行工作福利服務。工作福利(workfare)是指福利服務對象以工作為前提或條件而獲得福利服務的政策與制度安排。工作福利在許多方面是與社區就業聯系在一起的，并涉及許多核心的理論爭論。例如工作福利是違背公民的社會權利，還是增強公民權利中的義務觀念，以便使權利與義務之間達致平衡？工作福利目標是規管窮人，還是為窮人和劣勢群體增權？工作福利功能有助于社會整合與社會團結，還是使窮人和劣勢群體標簽化和更加低劣化？總之，社區就業政策與服務涉及眾多關鍵性理論與政策議題，而且眾說紛紜，爭論不休。
結語
本文主要采取文獻回顧的方式，從社區就業概念及其重要意義、社區就業與劣勢群體的關系、社區就業的歷史演變及其基本特征、社區就業模式與基本經驗的層面，從就業與福利、經濟政策與社會政策關系的角度，簡要介紹和討論了歐美國家的社區就業理論與政策模式。通過這番討論，希望為目前我國政府大力推行的“再就業工程”、“社區就業政策”和社區建設運動提供歷史借鑒與國際比較視野。雖然歐美國家的歷史文化、社會環境與制度安排與中國社會迥然不同，但是社區就業是世界各國普遍面臨的核心議題，具有普遍的理論內涵與政策意義。歐美國家社區就業理論與政策模式可以為我國的就業、經濟發展和社會進步提供諸多有益的借鑒。首先，我們要樹立社會政策的觀點，改變單純從經濟角度看待就業問題的傳統思維，更多地從社會福利角度看待就業問題。因為在社會結構轉型的中國社會，就業問題既是重大的經濟問題，又是頭等重要的政治問題，還是個嚴峻的社會問題。其次，為劣勢群體創造更多就業機會，提供更好的工作崗位是最好的社會福利。第三，地方政府和社區在為劣勢群體創造更多就業機會、改善生活質量的努力中，可以扮演舉足輕重的角色。第四，社區就業是緩解貧困與消除社會排擠的主要途徑，但不是解決問題的全部辦法。劣勢群體的就業與福利問題需要政治制度、經濟市場、社會環境、文化模式和個人努力的有機整合。第五，中國企業特別是非政府組織應弘揚社會責任意識，非牟利目標和經濟效益是可以有機結合的。
