民行檢察作用

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內容摘要：按照現行法律的規定，同級人民檢察院不能夠對同級人民法院做出的生效裁判直接提起抗訴因此，造成了基層人民檢察院民事行政抗訴工作不飽和的現象；同時，基層人民檢察院民事行政檢察人員存在數量少和素質較低的現狀。這兩大突出問題在很大程度上制約了基層人民檢察院民事行政檢察工作的有效開展。通過推行檢察工作一體化機制，能夠在現有法律框架之內，及時有效地解決基層人民檢察院民事行政檢察工作不飽和以及優秀民行檢察人員匱乏這兩大突出問題。

我國目前正處于經濟轉型期、社會轉軌期，人民內部矛盾凸現，大量社會矛盾和問題所涉及的利益協調、權益保障、矛盾調處大多以訴求表達的方式進入司法領域。雖然在過去20多年的時間里,法制建設成果輝煌,但依然存在著許多方面的問題，由于市場經濟在某種意義上是法治經濟,法律作為調控和維護市場經濟秩序的重要手段,必須維護自由、平等、公平競爭的市場秩序。而民事行政檢察這一具有中國特色的法律監督制度，直接關系到維護社會主義市場經濟秩序,保護公民、法人的合法權益,同時影響著社會對司法機關的整體評價，對于促進司法公正、構建和諧社會有著舉足輕重的作用。筆者擬就目前基層檢察院民事行政檢察工作存在的兩大突出問題以及在檢察工作一體化機制框架內如何改進基層檢察院民行檢察工作的途徑與措施作如下思考。

一、基層檢察院民事行政檢察工作存在的兩大突出問題

一是工作不飽和，線索來源渠道不暢。在民事行政檢察監督工作中，按照現行法律的規定，同級人民檢察院不能夠對同級人民法院作出的生效裁判直接提起抗訴，只能夠通過上級人民檢察院提起抗訴。因此，上級院辦理的案件多于下級院，尤其是省院、市院等上級院受理案件數量多，任務重，而基層院受理案件少，任務不飽和。如*5年武漢市民事行政檢察部門共受理各類民事行政申訴案件430件，其中市院民行處受理264件，各區院民行部門受理166件，僅占受案總數的38.6%。[①]同時，正如湖北省人民檢察院徐漢明副檢察長在*7年3月22日全省民行工作電視電話會議中明確指出，目前基層檢察院民行檢察工作中普遍存在坐堂辦案的狀況，因此，僅僅依靠當事人的申訴而被動啟動提抗程序，勢必造成案件線索來源少，不利于對當事人的權益進行有效的保障。

二是人員數量和素質上不能夠滿足目前工作的需要。首先是在當前基層檢察機關普遍存在“案多人少”的現狀，而刑事案件發案率又逐年升高，如筆者所在單位*6年與*5年同期相比，辦理審查批捕案件上升12％，審查批捕人數上升18％。審查起訴案件上升15.8%，審查起訴人數上升了17.2%。[②]在這樣的情況下，多數基層人民檢察院不得不將有限的警力向刑檢部門傾斜，從而導致了基層人民檢察院民行檢察隊伍不斷萎縮，據武漢市人民檢察院法律政策研究室公布的數據表明，*1年武漢市各區院民行干警共有71人，*5年就僅有48人，短短幾年就減少了23人。[③]筆者單位同樣如此，民事行政檢察干警由原來的7人逐漸減少到3人，減幅達50%以上。

其次，目前基層檢察院民行檢察人員中，受過民商法、行政法以及民事訴訟法、行政訴訟法等專業訓練的，所占比例很小，總體專業水平不高，尤其是缺少既懂法學理論，又精通司法實踐的專門人才。同時，忽視民行檢察業務的特殊性和重要性的現象也在一定程度上存在。某些單位的領導對民行檢察工作重視不夠，對民行檢察人員進行的專門培訓和教育不夠。這也是基層檢察院民事行政檢察隊伍業務水平總體不高的原因之一。由于民事行政檢察人員的個人水平不高，難以發現生效的民事行政裁判中是否存在程序和實體方面的問題，從而不能夠熟練適用法律，準確把握提抗的標準。因此，基層人民檢察院的民事行政檢察工作在解決了前些年“不敢抗”的問題后出現了“不會抗”的尷尬局面。

二、通過修改法律解決上述兩個問題存在的不足

由于我國目前人民檢察院不能夠對同級人民法院的生效判決進行直接監督，而只能夠通過提請上級人民檢察院抗訴，以曲折、間接的方式實現監督，使得“民行抗訴案件一般要經過兩級檢察院審查，有的還要經過三級檢察院審查，而且每一級檢察院都要履行差不多相同的辦案程序和許多審批手續，一起抗訴案件需要很長時間才能辦好。”[④]造成了“抗訴案件拖延時間過長，不利于保護當事人的合法權利，甚至有的案件因為時間的原因致使本該勝訴的而敗訴，降底了抗訴的意義和價值。”[⑤]大多數學者提出要修改和完善抗訴法律制度，“對目前不再適應民行檢察需要的制度加以廢除。應取消上級檢察院抗訴制度，賦予同級檢察院提起抗訴的權力。”[⑥]

雖然就從根本上解決目前基層檢察機關民事行政檢察工作中存在的問題來說，上述通過修改現行法律解決問題的觀點有其理論上應然的積極意義，但是就目前面臨的情況而言，缺乏實然的可行性。因為，就法的運行過程來看，這樣的解決方法注定是一個相對比較漫長的過程。因此依靠等待立法機關修改相關法律看來是不能夠迅速解決目前基層人民檢察院民事行政工作中存在的、又亟待解決的兩大突出問題的。

三、推行檢察工作一體化機制是解決兩大問題的捷徑所在

在民行檢察工作中推行一體化機制的法律依據是我國現行《憲法》第一百三十二條：“上級檢察院領導下級檢察院的工作”。其目的是通過整合上下級檢察機關民行檢察干警人力資源，達到提高提抗、建議提抗水平，確保辦案質量。

檢察工作一體化機制的概念從字面上理解，是指按照司法管轄的需要劃分為不同層級、不同類別、不同區域的各個檢察機關，以及組成檢察機關的最基本“要素”——檢察官，相互之間應該形成上令下從、相互協調、關系密切的統一的有機整體。其總體要求是“堅持在各級黨委領導和人大監督下，依據憲法和法律規定，按照檢察工作整體性、統一性的要求，實行上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌的檢察工作一體化機制。強化上級檢察院對下級檢察院的領導關系，下級服從上級，上級支持下級；加強各地檢察機關之間的工作協作，互通情況，加強溝通，相互支持與配合，形成合力；促進全省檢察機關結成運轉高效、關系協調、規范有序的統一整體，充分發揮法律監督整體效能。”[⑦]

通過檢察工作一體化機制的總體要求的實現，我們認為，可以在既要兼顧下級檢察院的工作量，又要實實在在地處理申訴案件，提高工作效率，且在不能夠依靠等待修改立法來及時保障申訴人權利的同時，探索建立更加合理的工作機制，在現有法律框架下就能夠找到一條解決基層人民檢察院民事行政檢察工作兩大突出問題的途徑，可以收到事半功倍之效。

（一）“上令下從”——緩解上級院壓力

從理論上講，我國檢察機關具有獨立于行政機關和審判機關的特定地位，上下級檢察機關是領導與被領導關系，檢察官具有相對獨立性的同時還具有職務的繼承性，因此，是可以將其組成統一組織體的。可以這樣設想，對于不服維持一審裁判的二審案件的民事行政申訴案件，由二審法院的同級人民檢察院安排一名檢察官，和一審人民法院的同級人民檢察院的檢察官進行聯合辦案，以二審法院的同級檢察院的名義辦理申訴案件，對于符合抗訴條件的，直接提請抗訴，對于不符合抗訴條件的，以二審法院的同級檢察院的名義直接息訴疏導。也就是說，在不服二審法院維持一審裁判的民事行政申訴案件中，一審法院的同級人民檢察院的民事行政檢察官可以辦理這類申訴案件，但不是以一審人民法院的同級人民檢察院的名義辦理，而是以上一級人民檢察院的名義辦理，審查決定的法律后果均由上一級人民檢察院承擔。

這樣，通過整合上下級民行檢察部門辦案資源，推行民行檢察辦案一體化機制，能夠進一步理順上下級民行檢察部門關系，共同辦好建議提請抗訴、提請抗訴以及抗訴案件。

如廣東省云浮市人民檢察院打破級別管轄與轄區界限，由市院檢察長任命各縣(市)區院民行科科長為市院助理檢察員，賦予他們獨立辦理二審案件的權限，并報市中級人民法院備案，建立了“以市院為主體，縣院為協助，省院指導把關”的辦案體制，該院通過推行民行檢察工作一體化機制，提請廣東省人民檢察院院抗訴的案件支持率，從*3年以前為零，到*4年為57%，再*5年為100%，明顯提高了辦案質量。這樣就實現辦案重心下移，既有效解決基層人民檢察院民事行政檢察工作不飽和的現狀，又緩解了上級人民檢察院民事行政檢察人員超負荷工作的困難，還縮短了辦案周期，提高了效率。

（二）“內部整合”——拓寬基層院案源

通過加強民事行政檢察部門與其他有關內設機構的協作配合，可以大大拓寬案件的來源渠道和提升辦案質量。如偵查部門在查辦審判人員職務犯罪的過程中發現有枉法裁判的情況，應當在偵結后及時反饋給民事行政檢察部門，從而可以增加案件線索來源和提高審判監督工作的質量。同樣，民事行政檢察部門在辦理申訴案件的時候，發現有審判人員涉嫌職務犯罪案件的線索，可以按照規定進行初查、偵查，或經檢察長指令移送并配合偵查部門查辦。

如浙江省紹興市人民檢察院建立的訴訟監督與查處司法腐敗互動工作機制很值得我們借鑒。該院將以往僅強調對事的監督轉變為對人、對事監督并重，既要抗訴糾錯，維護當事人的合法正當權益，又要注重發現、查處司法不公背后的職務犯罪行為。通過查處司法腐敗來增強民行訴訟監督權威和實效，充分發揮民行檢察部門熟悉民行訴訟規律的優勢，注意分析、發現司法不公背后的職務犯罪線索，強化對審判人員職務犯罪的初查和偵查工作，納入職務犯罪偵查工作一體化運作機制之中，實現了訴訟監督與查處司法腐敗兩者的良性互動。

（三）“橫向協作”——增強兄弟院交流

同級人民檢察院之間要加強協作，經常進行經驗交流，相互取長補短。在業務方面檢察系統還應當總體統籌，必要時，上級檢察機關通過整合本轄區內的各種專業人才資源，進行跨區域調配使用。進一步加強民事、商事、行政等方面法律法規的培訓和學習，通過辦案實務、案例研討、匯報等形式培養干警的獨立思考和綜合分析能力，不斷提高民事行政檢察人員的素質。

（四）“總體統籌”——提升民行工作水平

還需要在上下級檢察院之間建立起良好的信息交流系統，上級人民檢察院可以定期對下級檢察院的依法辦案進行檢查，下級人民檢察院應當定期向上級人民檢察院定期報告工作情況。通過上級檢察院的全局調配，總體統籌，對有規律性的問題進行分析、總結，從而能夠在整體上對整個民事行政檢察工作給予指導、提升。如我院于*5年1月21日受理的喻長利、喻偉、劉國華、姚天奇、章愛琦等五起申訴案件，就是通過同武漢市人民檢察院進行請示、溝通，在市檢察院專家的指導下，僅用2個多月的時間就完成了對五案的審查并提請市人民檢察院抗訴，大大縮短的辦案時間。

四、結語

司法環境作為經濟建設的整個社會環境的一部分,對社會主義市場經濟體制建立與發展具有重大影響。檢察機關通過檢察工作一體化機制建設，加強對民事審判活動和行政訴訟的法律監督，加大對民事審判活動、行政訴訟活動中審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行為的打擊力度,在很大程度上能夠凈化司法環境，有利于市場經濟的健康發展，有利于保護平等市場經濟主體的合法權益。

參考書籍：

[1]姜明安，行政法與行政訴訟法(第3版)(面向21世紀課程教材)，北京大學出版社，*7年版

[2]田平安，民事訴訟法學(修訂版)(高等政法院校法學主干課程教材)，中國政法大學出版社，*7年版

[3]俞靜堯，檢察權的利益分析，人民公安出版社，*7年版

[4]李澤明，檢察基礎理論與實踐，中國檢察出版社，*6年版

[5]李志輝，民事行政抗訴案例評析(法律監督案例評析叢書)，湖南人民出版社：*6年版

[6]周其華：中國檢察學，中國法制出版社，1998年版