節能領域政府管理

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一、節能的動因從安全推動轉向環保推動

市場經濟國家的節能，最初發端于1973年中東戰爭引起的石油危機。由于石油危機導致全球性油價飆升和經濟衰退，美國、日本及歐盟國家等石油進口國的能源憂患意識日盛，能源節約被提到了政府的重要議事日程。為了防止能源供應約束引致經濟衰退和社會恐慌，這些國家紛紛出臺各種節約能源的政策，提高能源利用效率，以保障本國的能源和經濟安全。

以1992年里約熱內盧聯合國環發大會為標志，國際節能工作進入一個新階段。這次會議開放簽署的《聯合國氣候變化框架公約》，使溫室氣體減排成為環境外交中的熱點。經過締約方激烈的討價還價，終于在1997年日本京都召開的第三次締約方會議上形成了《京都議定書》。雖然該議定書還沒有正式生效，但作為最經濟的減排措施，節能工作得到了越來越多國家的前所未有的重視，其目的就是通過提高能源利用效率，防止溫室氣體排放引致生態災難，保護地球——人類共同而惟一的家園。

二、通過機構升級強化政府對節能工作的管理

世界各國節能的管理模式不同，并與國家的政治體制及文化傳統等因素密切相聯。一般說來，市場經濟國家大多采用市場機制為主，并輔以政府干預；少數國家則以政府干預為主，輔以市場機制。例如，澳大利亞聯邦政府“以鼓勵、引導和宣傳為主，配合強制性法規和政策，促進節能環保事業的發展”；而有著東方文化背景的日本，則形成了“限制性政策＋鼓勵政策＋信息服務”的管理模式。

世界各國都有政府機構管理節能工作，但機構設置和職能不盡相同。

美國的節能歸能源部管理，加拿大也是如此。美國能源部能效和可再生能源局（EERE）機構龐大，是部內最大的一個局，有兩個綜合辦公室：規劃和預算辦公室，管理和運行辦公室；下設5個市場部門：即電力技術辦公室、工業技術辦公室、交通技術辦公室、建筑技術和商務辦公室及聯邦能源管理辦公室，還有6個區域辦公室，地點分別設在亞特蘭大、波士頓、芝加哥、丹佛、費城和西雅圖（詳見附圖）。

美國能效和可再生能源局的職能是：保障公共和私人部門的能源安全、環境質量和經濟活力，具體地說有以下幾個方面

——提高能源效率和生產率；

——向市場轉讓潔凈的、可信賴的和可以轉讓的能源技術；

——通過提高美國人的選擇機會來改善他們每一天的生活質量。

日本的節能管理工作由經濟產業省代管的資源能源廳負責。日本對節能工作實行全國統一管理，一竿子插到底，地方政府沒有相應的機構負責節能管理。2001年小泉政府機構改革后，在原來1府22省廳調整合并為1府12省的條件下，節能管理機構不僅沒有撤銷反而升格了：由原來資源能源廳煤炭部的節能課升格為節能新能源部，編制增加到65人，反映了日本政府對節能工作的高度重視。

中介機構是世界各國推進節能工作的重要力量，既有利于推進節能政策、強制性標準、規劃和計劃等的實施，也可以使政府工作人員從具體的事務性工作中擺脫出來，用更多的時間，進行戰略性、宏觀性事務的研究和實施。例如，日本在節能領域的中介機構較多，節能中心、能源經濟研究所、新能源和產業技術綜合開發機構（NEDO）等。他們在節能情況調研，搜集分析相關信息，研究提出政策建議，貫徹落實和組織實施節能政策，推動日本節能工作中發揮著重要的作用。

三、通過增加公共預算，支持節能項目的實施

市場經濟國家推進節能的一個重要手段，是通過不斷增加公共財政預算，支持節能計劃和項目的實施。支持的重點包括：法規制定、公眾宣傳、教育培訓、信息服務、課題研究，同時組織引導企業對關鍵性、共性的節能技術進行開發、示范，引導能源效率技術的推廣應用，以發揮公共財政“四兩撥千斤”的功效。

美國的公共預算是通過各類節能計劃或項目來實施的。EERE支持的9個一攬子的優先領域，分別是：極大地減少甚至最終結束對外國石油進口的依賴；減少能源價格的不利影響；增加可再生能源的開發和保證程度；增加發電、輸電和用電的保證程度和效率；增加建筑物和器具的能效；增加效率，降低工業的能耗強度；創建國內新的生態工業；政府垂范；改變EERE的行為方式。

進入新世紀以來，美國聯邦政府用于能效和新能源的投資預算逐年增加，2001年為11.8億美元，2003年增加到13.1億美元

注：①包括可再生能源——項目指南、國家可再生能源實驗室、融資和節能政策與管理。

資料來源：美國能源部能效和可再生能源局網

日本用于節能的公共財政預算也較多。例如，資源能源廳2001年度財政預算1300億日元（約10億美元），節能和新能源為520億日元（約4億美元，其中330億日元的補助費、45億日元的開發費、10億日元的信息服務費和130多億日元的國際合作費），占資源能源廳預算的40%。投資的增加，也在一定程度上反映了日本對節能工作的重視。

四、節能的管理手段與政策措施不斷完善

為了推進節能工作，市場經濟國家根據具體的節能目標，采取有針對性的激勵政策措施。其中，有些措施是加速節能技術在市場的推廣應用，常常是短期目標導向的；還有一些政策則是促進節能市場轉變的，屬于長遠目標導向性質。目前，世界各國采取的政策措施較多，分類方法也各不相同，表2是其中的一種分類結果。

表2國外節能政策措施的分類

現將市場經濟國家采取的主要節能政策措施及其實施效果，簡單介紹如下。

（一)與節能有關的法律法規

依法進行節能管理是國際慣例。我們對收集到的48個國家資料進行了有無專門節能法的統計，結果發現，14個國家有專門的節能法，其他國家則在相關法律或政令中涉及節能問題。如日本有《節能法》；美國雖然沒有專門的節能法，但有關能源的法律法規，如1975年的《能源政策法》、1978年的《國家能源政策法》、1987年的《國家器具能源法》，以及1992年頒布的國家節能政策法令等，都涉及節能問題。

日本修改后的《節能法》，對重點用能企業的責任、政府在節能上的管理職能等都做了嚴格界定：年消耗燃料300萬升標油或1200萬千瓦時以上電力的為一類重點用能單位；年消耗150萬升標油或600萬千瓦時以上電力的為二類重點用能單位。重點用能企業必須配備專職能源管理士，每年向通產省及相關部門報告能耗狀況。如不能按期完成節能目標，又提不出合理的改進計劃，主管部門有權向社會公布，責令其限期整改，并處以一定的罰金。《節能法》規定，通產省（經濟產業省）直接管理4000多家一類和6000多家二類重點用能企業的節能，內容包括根據評價標準采取合理的節能措施，任命能源管理士，開展節能宣傳，統計和報告能源利用狀況等。

（二）強制性能源效率標準、產品標識及認證制度

國際上有關節能的強制性標準一般是能源效率標準，通常由法規設置一個最低的能源效率數值，達不到這一數值的產品禁止進入市場。目前，能效標準主要用在建筑、汽車、家用電器和電機上。即目前的強制性能效標準主要是針對終端用能產品的。

上世紀70年代，美國就通過立法確定了能效標準和標識的合法地位，先后實施了強制性能效標準、標識和自愿性認證（即“能源之星”）制度。能效標準由能源部負責制定和實施，1990年1月第一批強制性能效標準生效。強制性的能效標識由聯邦貿易委員會于1980年開始組織實施，由美國國家電力公司向購買節能產品的用戶提供補貼。自愿性標識由環保局于1992年開始組織實施。即美國強制性的能效標準、標識和自愿性標識是由不同部門組織實施的。1993年4月，當時的克林頓總統簽署總統令，規定所有聯邦機構的政府采購必須是“能源之星”標識的產品，這不僅使“能源之星”標識制度獲得極大成功，也使之成為許多國家的節能基準。

日本實施“領先產品”能效基準制度。對汽車和電器產品（包括家用電器、辦公自動化設備等），分別制定了不低于市場上已有商品的最好能效標準。煤氣與燃油器具、自動售貨機、電氣便座、變壓器等“領先產品”能效標準也在制定過程中。生產這些產品的企業，必須按照“領先產品”標準執行，否則將受到勸告、公布企業名單和罰款等處理。日本還與美國聯合實施了辦公設備的能效標識計劃。電腦、顯示器、打印機、傳真機、復印機、掃描儀和多功能驅動器等，達到美國能效標準的就貼上“能源之星”標志，并相互承認。這一制度的實施，極大地提高了日本終端用能產品的能效。據有關調查，2000~2001年，日本電冰箱的能源消耗降低17%，復印機的能效水平提高了3%，汽車燃油效率提高了8.5%。

日本建筑節能設計的能效標準也是強制性的。原來的建筑物設施的能效標準是1992年制定的。從2001年4月開始，日本提高了空調、照明、通風、熱水器、電梯等系統和設施的能源效率標準；并要求沒有達標的必須提出改造計劃。日本節能中心在全國隨機選取800個家庭，為其安裝可測試耗能量的儀表。使用結果表明，1998年這些家庭電力消耗比上一年度平均下降了20%，說明即使日本的建筑節能潛力也很大。

1992年澳大利亞實施強制性的能效標識計劃，冰箱、冰柜、空調、洗碗機、洗衣機、烘干機等都是標識的對象。1998年起澳聯邦政府進一步完善能效標識制度，改變星級能效規則和相關家電產品的能效標準，2000年9月已啟用新的能效標志。據2001年統計，消費者對能效標識的認同率高達80%，能效星級高的家電產品銷售量顯著增加。澳大利亞還為冰箱、冰柜和電熱水器等3種家電產品，電動機和組合式商業空調器2種設備，制定和實施了最低能效標準（MEPS）。熒光燈鎮流器從2003年開始實施MEPS。實施能效標準和標識制度以其投入少、見效快、影響大、節能和環保效果顯著等優點，得到了許多國家政府的認可。據國際能源署統計，至2000年6月，已有34個國家和地區制定并實施了能效標準，有37個國家和地區實施了能效標識制度，其中大多數的能效標準和標識制度是由政府部門組織實施并且是強制性的。需要說明的是，雖然我們可以從有關文獻上查到國外鋼材、冶金、建材等產品的能耗水平的資料，但這些數據大多是有關單位根據政府的統計資料和企業公布的數據計算出來的。

（三）激勵性政策與措施

為了激勵企業節能，國外也使用激勵性措施。美國、日本及歐盟國家采用激勵機制，收到顯著效果。此外，市場經濟國家還通過征收能源稅和碳稅，控制能源消費的快速增長，引導能源結構升級，達到節能和環保的目的。

美國《國家節能政策法》明確規定，“公用事業單位實施激勵性計劃”，鼓勵其他機構參與電力需求管理，雙方協商實施具體的節能項目，參與單位得到一定的資金補助和服務。激勵的形式有現金返還、稅收減免和低息貸款等。現金返還是為了鼓勵用戶購買節能產品，特別是“能源之星”標志產品；也鼓勵節電，如為了緩解電力危機，加州政府實施了“20/20能源返還計劃”：如果用戶2001年夏季耗電量比上年同期降低20%，可得到2001年夏季電費20%的返還。在美國2001年財政預算中，對新建的節能住宅、高效建筑設備等實行減免稅政策。各州政府也制訂了地方性節能產品稅收減免政策。如俄勒岡州對節能產品的減免稅，最多達1500美元。一些金融機構提供低息貸款服務，居民在購買“能源之星”認證的建筑時可申請低息貸款。項目的實施不僅有效促進了節能建筑產品的開發，降低了建筑物能耗和維護管理費用，還帶動了墻體、屋面保溫隔熱技術的發展，刺激了建材市場，增加了就業機會，促進了美國社會經濟的發展。

日本制定和實施的激勵性政策主要有：對節能設備推廣、示范項目實行補貼制度。經濟產業省每年380億日元（約3億美元）的預算，用于補貼家庭和樓房普及能源管理系統、能源服務公司（ESCO）以及采用高效熱水器等。對使用列入目錄的111種節能設備實行特別折舊和稅收減免優惠。減免的稅收約占設備購置成本的7%（設備購置成本不高于所得稅或公司應付稅的20%）。除正常折舊外，還給予特殊的“加速折舊”政策，最大可獲得相當于設備總價值的30%。對使用節能設備實行優惠，通過政策性銀行給予低息貸款，以鼓勵節能設備的推廣應用。通過財政預算支持節能技術開發：對“國家的節能技術開發項目”由政府全額撥款，對“企事業單位的節能技術開發項目”，國家給予補貼。2001年日本用于節能技術開發的財政預算為970億日元（約7.5億美元）。其中，520億日元用于國家的節能技術開發和國際合作，其余40%用于資助企事業單位進行的節能技術開發。

日本也采取精神獎勵的辦法，調動企業節能的積極性。例如，經濟產業省定期節能產品目錄，開展節能產品和技術評優活動，分別授予經濟產業大臣獎、資源能源廳長官獎和節能中心會長獎。

（四）信息傳播及咨詢服務

國外公民有較高的節能意識，與政府開展經常性的、有目的的宣傳、教育和培訓分不開。國外非營利性的節能信息傳播和咨詢服務，一般由政府提供經費資助，中介機構組織實施。

澳大利亞聯邦政府有關部門通過公共出版物、網站、宣傳點等，向公眾進行節能宣傳。地方政府在社區和責任區范圍內，通過發放小冊子和期刊、建立網站、實施示范工程和培訓計劃等，提高公眾的憂患意識和節約意識。近年來，澳大利亞溫室氣體辦公室（AGO）與維多利亞州可持續能源管理局、新南威爾士州可持續能源管理局一起，共同組織實施“登星計劃”，開展了一系列的宣傳教育活動。

日本政府也非常重視節能宣傳教育工作。除節能日（每月第一天）、節能月（每年2月）在全國開展節能技術普及和推廣及形式多樣的宣傳活動外，還規定每年8月1日和12月1日為節能檢查日，檢查評估節能活動效果及生活習慣的變化。日本的節能中介組織還通過開展各種活動，提高公眾的節能意識，如節能中心在中小學校開展建立“節能共和國”活動，組織教師和學生參加節能宣傳教育。該活動不僅得到中小學校的積極響應，公司、協會和大學也參加到了這一活動中。全日本已成立了59個“節能共和國”，其中的3726位成員來自小學。日本培養“資源憂患意識”從兒童抓起由此可見一斑。

澳大利亞聯邦政府支持的節能咨詢服務，包括能源審核和信息傳播等。1991年澳聯邦政府實施企業能源審計計劃（EEAP），幫助企業檢測能耗。聯邦政府提供50%的經費支持，委托澳工程師協會對200家能源審計合格的機構注冊登記和管理。計劃實施的結果表明，進行能源審計的854家企業的年均節能率達11%。澳聯邦政府還為工商企業提供節能的咨詢服務。維多利亞、南澳、昆士蘭州以及北方地區都開展了類似的能效咨詢和信息傳播工作。

國外也通過能源服務公司（ESCO）為企業節能服務。ESCO是運用市場機制開展節能服務的一種實體。ESCO項目有兩種付費方式，即擔保和效益分成。擔保的具體做法是，ESCO給用戶做節能項目，并保證節能省下來的費用與投資成本相當；用戶定期支付ESCO的服務費用，向第三方支付投資。分成的做法是，ESCO對用戶的節能項目進行投資，并從用戶節能省出來的經費中按一定的比例分成。能源價格、企業信用、融資和貸款、技術水平及用戶積極性等因素，都影響ESCO項目的成敗，在進行此類項目節能試點時，應予充分的考慮。

（五）自愿協議

自愿協議是指工業界整體或單個企業在自愿的基礎上為提高能效與政府簽訂的一種協議。協議內容一般包括兩個方面：工業界整體或單個企業承諾在一定時間內達到某一能效目標，政府給予承諾方以某種形式的激勵。在1992年聯合國通過了《氣候變化框架公約》后，提高能源效率減少溫室氣體排放的自愿協議形式被發達國家所迅速而廣泛的采用。歐洲和美洲已有10多個國家采取了這種措施，歐盟有300多個這樣的協議，日本有30000個地方性防止污染協議，美國有40個聯邦一級的自愿協議。自愿協議是目前國際上應用最多的非強制性的節能措施，在荷蘭、挪威等國已經取得顯著的成效。

澳大利亞聯邦政府也通過自愿性計劃來推進節能工作的開展。如聯邦政府提出了自愿性“溫室氣體挑戰計劃”，并提供經費支持。到2000年參與該項計劃的企業達500家，預計2005年將達1000家。參加該項自愿計劃的有電力、石油、天然氣等能源企業，機械加工、金屬制品、鋼、鐵、鋁、水泥等生產企業，以及食品加工類企業。通過實施各種節能提高能效措施，不僅取得了經濟效益，也產生明顯的環境效益。據統計，2000年參加企業共減少2300萬噸二氧化碳排放。

從國外的實踐看，自愿協議的對象一般是耗能產品，如鋼鐵、建材等。實際上，自愿協議是對政府采用的成本較高的其它政策措施或政治上不可接受方案的一種替代。因此，作為一種“軟”措施，自愿協議對企業的影響與“硬性”手段（如標準、稅收等）相比是不同的。為了取得預期的效果，往往需要與其它政策措施（如稅收、投資補貼等）聯合使用。

五、政府自身節能，率先垂范

除了采取強制性措施、激勵手段和提供節能服務外，國外政府還從自身節能入手，推進全社會的節能。研究表明，政府（包括國防及教育等公共部門）已成為許多國家消費能源最多的部門，能源消費在行政經費支出中占很大的比重。因此，政府自身節能不僅可以減少其能源消費、節約開支；可以通過政府采購，拉動節能產品的需求；可以起示范作用，帶動企業和社會節能；更主要的還能增強節能法規和政策的權威性：要求社會公眾執行的，政府自身首先做到。

澳大利亞非常重視政府機構的自身節能工作，以節約費用、實現減排溫室氣體的目標。澳聯邦政府規定，所有政府機構均要向工業、旅游和資源部報告年度能耗狀況，同時向國會提交報告，接受議會和公眾的監督。他們采取的主要措施有，采用能效標準更高的建筑物標準體系；對新建和改造建筑物、辦公設備、電器設備執行最低能耗標準；推廣使用太陽能和其它可再生能源技術；政府交通工具執行新的燃料效率指標；開展生態辦公室計劃，在辦公環境節約利用能源資源；聯邦機構的政府采購必須是四星能效等級以上的產品等。聯邦政府的表率作用對各州和地方政府產生了積極影響，他們也先后建立了類似的能耗狀況年度報告制度。1998~1999年度報告顯示，聯邦政府總能耗降低了9%，溫室氣體排放降低了8%。

美國1985年就推出了政府節能計劃。在對能耗進行充分調查研究的基礎上，美國制定了白宮短期及中長期節能行動計劃，通過各種降低能耗、改善建筑和設備能耗狀況等措施，實現降低能耗的目標。老布什總統批準了白宮節能計劃，克林頓總統任期內簽訂了節能合約。1992年美國《能源政策法》又對聯邦政府機構提出了具體的節能目標：1995年單位面積建筑物能耗在1985年基礎上降低10%，2000年降低20%。聯邦政府12902號行政令進一步要求各政府機構2005年節能30%。到2000年，該計劃的階段性目標已經實現。

六、國外政府節能管理的總體趨勢與經驗

我們可以在各國政府部門的節能管理機構設置、增加公共財政投入、采取的政策措施等方面，得出國際上節能領域的一些總體趨勢。

一是政府在節能領域發揮著重要的作用。由于節能動因已經從能源安全轉向環境保護，無論是能源安全還是環境保護，都有相當程度的“外部性”，不是完全依靠市場發揮作用的領域，需要政府的干預；節能產品也存在信息不對稱問題，需要政府提供公正的信息加以引導。即西方國家政府在節能領域扮演著重要的角色。

二是政府部門中有專門的機構負責節能。盡管世界各國的情況并不相同，但總可以找到負責節能的政府機構。有的國家歸能源部門管理，如美國和加拿大；有的國家歸經濟部門代管，如日本的資源能源廳（副部級）；有的國家實行綜合管理，如澳大利亞的工業、旅游和資源部。

節能管理機構的級別，一般為局級編制，美國、日本都是如此。從人員數量的變化看，一些國家增加了人員編制，如日本在節能和新能源局升格后，管理人員增加到65人。一些國家節能管理人員有所減少，如1998年美國能源部改革時，能效和新能源局的人員由最多時的649人減到530人，現在約450人。同時中介組織在節能領域也起著重要的作用。

三是政府在具體推進節能的方式方法上，對企業的直接行政干預較少，鼓勵性措施和懲罰性措施也都有法可依。在措施上，從強制性、激勵性，到咨詢服務、與企業協議等多個層次同時推進，既制定強制性的法規和標準，也采用自愿協議和市場機制；既推進企業和社會節能，也重視自身節能，起表率作用。管理內容上，重點抓終端用能設備和設計規范兩個“源頭”。通過公共財政預算，支持節能項目的實施和節能技術的研究、開發和推廣應用。建立統計指標體系，重視數據和信息的搜集和，做好節能的基礎性工作。

節能領域的國際趨勢，值得我國改革政府機構時重視；國外政府推進節能工作的方式方法，值得我國節能工作的主管部門在未來工作中借鑒。