政府規制
前言：本站為你精心整理了政府規制范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
摘要：政府規制是指政府依據一定的政策、法律和規章直接對市場微觀經濟主體及其活動進行限制、制約、規范和激勵的行為。其目標是為了實現資源有效配置和社會福利最大化。社會主義和諧社會的核心價值取向就是實現資源有效配置和社會福利最大化。縱觀我國現在的政府規制，盡管隨著我國改革開放和社會主義市場經濟體制的確立，其面貌已發生了很大的改變，已向著法治化、規范化和制度化的方向發展，但依然存在著許多問題，還不適應社會主義和諧社會的新要求，仍有改革之必要。
關鍵詞：社會主義和諧社會；政府規制；改革
社會主義和諧社會是以追求制度正義為價值理念，以公正、有序、安全和穩定為外在形態，以政府負責、社會協調和公眾參與為載體，是公民權利得到尊重，體現以人為本的“良法善治”的法治社會；是國家與社會、政府與人民、權力與權利、公共領域與私人領域良性互動，達到社會整體結構和各層次的穩定與平衡的市民社會;是普遍利益、特殊利益與個別利益有機均衡協調互贏，公平與效率都得到體現的誠信富裕杜會。社會主義和諧社會的核心價值取向是實現資源有效配置和社會福利最大化，這正是政府規制追求的目標。但是，縱觀我國現在的政府規制，盡管它已隨著我國改革開放和社會主義市場經濟體制的確立，其面貌發生了很大的改變，已向著法治化、規范化和制度化的新的方向發展，但它依然存在著許多問題，已不適應社會主義和諧社會的新要求，仍有改革之必要。
一、對政府規制的詮釋
(一)政府規制的涵義
規制是由英文Regulation一詞翻譯而來，意思是政府運用法律、規章、制度等手段對經濟和社會加以控制和限制。它要求政府以經濟手段和法律手段為主、以行政手段為輔，并通過法律和規制來約束和規范微觀經濟主體的行為，它是與市場相對應的政府用來調整、激勵微觀經濟主體的規制系統。
國內外學者已從不同的角度對規制進行了大量的研究，如從經濟學、法學和政治學等角度對規制這一概念進行了研究和探討。但目前對政府規制尚無統一的認識，對政府規制的定義也有著各種各樣的表達。其認識大致可以分為以下幾類：
1.制是政府矯正市場失靈的努力和對公共利益的追求。規制經濟學的創始人之一卡恩認為：規制是“對該種產業的結構及其經濟績效的主要方面的直接的政府規定……如進入控制、價格決定、服務條件及質量的規定以及在合理條件下服務所有客戶時應盡義務的規定……”[1]。密特尼克認為：規制是“針對私人行為的公共行政政策，它是從公共利益出發而制定的規則”[2]。斯蒂芬則認為：規制是指“政府為控制企業的價格、銷售和生產決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視‘社會利益’的私人決策”[3]。金澤良雄認為：政府規制是在以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正、改善市場機制內在的問題(廣義的失靈)為目的。
2.規制是政府的一種控制行為。梅爾認為：規制是“政府控制市民、公司或準政府組織行為的任何企圖”，并認為“是政治家尋求政治目的有關的政治過程”。[4]植草益認為：“政府規制是政府機構依照一定的規則對企業的活動進行限制的行為。”[5]中國學者張建偉博士認為：規制是指政府依據一定的政策、法律和規章對市場經濟主體的活動進行限制、制約或激勵的行為。[6]張帆則認為：“政府規制是指政府利用法規對市場進行的制約。”[7]樊綱認為：政府規制“特指的是政府對私人經濟部門進行的某種限制或規定，如價格限制、數量限制或經營許可，等等”[8]。
3.規制是規制對象利用政府權力謀取自身利益的一種努力。規制理論的泰斗斯蒂格勒認為：規制是“作為一種規則，規制通常是產業自己爭取來的，規制的設計和實施主要是為規制產業自己服務的”[9]。這種理解也被稱為“俘獲”理論，即規制主要不是政府對公共利益的追求，而是行業中的某些規制對象通過采取各種手段利用國家強制權力滿足自己利益和需要的一種努力，其最終目的就是增加自己的獲利能力。
總結國內外學術界對政府規制的理解，歸納起來，我們可以得出政府規制的一些基本特征：（1）政府規制的主體是政府行政機構；（2）政府規制的對象是微觀經濟主體；（3）政府規制的手段是國家法律和法規；（4）政府規制的目標是直接控制各類微觀經濟主體的活動；（5）政府規制是規制者和規制對象的一種互動活動。[10]因此，本文認為政府規制是指政府依據一定的政策、法律和規章對直接市場微觀經濟主體及其活動進行限制、制約、規范和激勵的行為。其目的是為了實現資源有效配置和社會福利最大化。
（二）確立政府規制和放松政府規制的理論
自然壟斷理論。對自然壟斷的研究，學者們最初是從規模經濟性入手，在對自然壟斷產業分析過程中發現社會經濟中存在著自然壟斷。傳統的觀點認為，所謂自然壟斷產業是指由于產業存在顯著的規模經濟性，產品平均費用曲線隨產品市場容量的擴大而向下遞減，以致單個企業獨占市場將比多家企業分享市場而能夠取得更低平均成本，從而使得社會總成本最小的產業。20世紀70年代末以后，新的觀點認為，自然壟斷產業未必只能建立在規模經濟性的基礎之上，只要存在著所謂的成本的劣加性或范圍經濟性，該產業就是自然壟斷產業。對自然壟斷產業進行規制的根本目的，是因為在這類產業中實行獨家企業壟斷或少數幾家企業寡頭壟斷在資源配置上可達到更高效率。因此，很多國家的政府都賦予特定的企業壟斷供給權，并通過限制其他企業進入(即所謂進入規制)來維持壟斷性結構，以免整個產業由于進入過度而使供給能力大量過剩，使得社會稀缺資源發生不必要的損失。另一方面，由于壟斷企業的生存因政府的進入規制而獲得了合法保護，它們就很容易憑其壟斷地位制定壟斷價格，謀取壟斷利益，以致不可避免地對消費者和社會福利造成一系列的損害。為避免這些損害，政府很有必要在對自然壟斷產業施以進入規制的同時，對那些影響經濟發展的自然壟斷產業進行直接規制。
信息不對稱理論。信息不對稱是指市場交易一方比另一方擁有更多信息的狀態，它對市場的運行有很大影響。喬治·阿克勞夫是對信息不對稱進行分析的第一人，他在對舊車市場進行調查的基礎上建立了檸檬市場模型(檸檬表示次品或不中用的東西)。信息不對稱使低質量商品把高質量商品逐出了市場。所以，當市場上被交易對象的質量在很大程度上受控于擁有隱藏信息的一方時，就產生了所謂的逆向選擇問題，交易中一方希望得到高質量產品，而另一方卻只愿意提供低質量產品。檸檬市場的例子說明了信息不對稱是如何導致市場失靈的。實際上，對于那些雖然具有競爭性的市場結構，但消費者在自由選擇問題上還不能保證得到充分的信息的產業，由于信息不對稱極易導致消費者利益的損失。
公共利益理論。公共利益理論源于傳統微觀經濟學，它認為，政府規制在于矯正市場失靈。這一理論假定政府規制是針對私有行為的公共行政政策，是從公共利益出發而制定的規則，目的是為了控制規制對象對價格進行壟斷或者對消費者濫用權力，具體表現為控制進入、決定價格、確定服務條件和質量及規定在合理條件下服務所有客戶時的應盡義務等，并假定在這一過程中，政府可以公眾對市場作出一定理性的計算，使這一規制過程符合帕累托最優原則。所以，哪里有市場失靈，政府規制的公共利益理論就主張在哪里實施相應的政府干預，以矯正市場失靈，公共利益理論認為政府規制的潛在范圍是無限的。
部門利益理論。部門利益理論是施蒂格勒在1971年發表的《經濟管制論》中首先提出的。施蒂格勒認為，作為一種制度，政府規制是產業所需并為其利益服務而設計和實施的。他使用標準的經濟供求分析解釋政府規制的存在，確立了一個以工商企業或消費者為需求方，政府為供給方的供求分析框架，從供求條件的變化觀察到規制政策究竟是為誰服務的。他還觀察到政府規制在許多場合并不符合公共利益理論，許多產業總是試圖謀求政府的強制力。由部門利益理論直接派生出政府俘虜理論。政府俘虜理論認為，促使政府進行規制的是規制本身的對象或其他有可能從中獲益的人。更確切地說，政府規制是特殊的利益集團尋租和創租的結果。規制者會被受規制者所俘虜，而反過來為受規制者服務。政府規制與其說是為社會公共利益，毋寧說是特殊的利益集團尋租和創租的結果。
佩爾特茲曼對政府俘虜理論進行了進一步研究。他認為，政府規制的實質，乃是將壟斷利潤的最終歸屬的決定權授于政府規制當局。受經濟利益的驅使，受規制企業及其他相關利益集團必然會盡最大的努力影響政府的規制決策，從而形成所謂“政府規制的市場”。在政府規制條件下，受規制者往往能夠對規制的結果作出較為準確的預測，致使一個理性的產業顯然會花光所有的壟斷利潤而只保留政府認可的利潤。為此，它完全可以運用各種手段與政府規制當局分享壟斷利潤。而政府規制當局一旦從壟斷利潤中受益，就會通過規制活動為壟斷者服務。只要政府規制當局分享的利益不超過壟斷利潤，壟斷者的這種尋租活動就仍有利可圖；在政府規制條件下，較之不加以規制而言，真正發生明顯變化的不是受規制產業的產量和價格，而是收入在各相關利益集團之間的分配。
(三)政府規制的分類
政府規制按照規制機構和制約手段的不同，可分為直接規制和間接規制。直接規制是指政府部門對微觀經濟主體直接實施的干預，也被稱為狹義的政府規制。它是政府部門為了在社會經濟中防止因自然壟斷、信息不對稱等因素使消費者利益和社會公共福利受到傷害而直接對微觀經濟主體進行的制度安排。直接規制又可分為經濟性規制和社會性規制。經濟性規制是指針對存在著自然壟斷或信息不對稱現象，為防止資源低效配置和確保服務供給的公平性，政府有關部門根據法律規定，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務、會計等方面的活動進行規定或限制。進入規制與價格規制是經濟性規制的最重要內容。社會性規制是為保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害，政府通過許可認可制度，對物品和服務的質量以及伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限制特定行為的規制。間接規制是指由司法部門通過司法程序對微觀經濟主體實施的干預，它不直接介入經濟主體的決策，僅制約阻礙市場機制發揮效能的行為，并努力建立完善的、能夠有效地發揮市場機制效能的制度。
按照規制方式的不同，規制分為行為規制和結構規制。行為規制是指對企業行事方法進行的規制，包括：1．防止占市場支配地位的公司的反競爭行為的規制；2．價格控制；3．針對廣告和其他競爭活動的限制規則。行為規制的一種最簡單的形式是指令：規制者告訴被規制者做什么。這種指令涉及信息和激勵這樣一個雙重問題。因為規制者與企業在成本結構、日常管理上信息不對稱，使規制者處于不利的地位，規制者無論是在命令，還是在控制命令的服從上，都處于信息弱勢。結構規制是指決定哪些特定企業或個體實施哪些行為的規制。它包括：1．進入的限制；2．壟斷狀態；3．單一能力規則(不允許從事多種經營等)；4．個體未經認證不能進行專業服務的規制。結構規制的一種重要形式是職能分解。享受壟斷地位的公司不能同時進入競爭性領域。這種分解涉及到競爭的效率問題。
三、現階段政府規制在建設社會主義和諧社會中存在的問題
隨著我國建設社會主義和諧社會步伐的加快以及經濟體制的轉軌，我國原來的政府規制正在不斷向法治化、規范化和制度化的新的政府規制過渡。雖然政府規制的面貌有了很大的改觀，但同社會主義和諧社會所要求的新型政府規制來講，我國現存的政府規制依然存在著許多問題。
(一)非競爭性因素引起的壟斷
首先表現為行政壟斷。行政壟斷又稱人為壟斷，它包括縱向的行業壟斷及橫向的準入障礙或地方保護主義。由于我國的多數規制是先由規制機構（規制機構本身又是壟斷企業即規制對象）起草后報國務院再由全國人大審議通過的，這就使規制在源頭上不可避免的體現著規制機構和所屬壟斷企業的意愿，缺乏社會的公正性。由于缺乏有效的監督與約束，這些行業的官僚作風和效率低下的問題十分突出。自然壟斷產業的企業利用行業或地區壟斷地位，損害消費者利益和社會公共利益。社會上出現的亂收費現象，在很大程度上就是行政壟斷引起的。
其次表現為缺乏市場競爭基礎的經濟性壟斷。缺乏市場競爭基礎的經濟性壟斷也即不是因市場競爭中的優勝劣汰而引起的經濟性壟斷。現在我國在經濟中存在的壟斷主要是因為市場經濟體系不健全、市場競爭機制還未完全形成，因缺乏市場競爭基礎而形成的經濟性壟斷。因為缺乏市場競爭基礎的經濟性壟斷的存在，在一定程度上阻礙著市場競爭秩序的形成。在社會經濟領域我們看到的某些行業主管部門，以規范和整頓市場秩序為由，公開組織價格聯盟，聯手操縱市場價格現象，就是一種典型的缺乏市場競爭基礎的經濟性壟斷。
再次表現為規制者的壟斷。我國現階段的規制者也是壟斷利益所得者的現象尤為突出。規制機構為了本身的利益，在制定規制時把規制牢牢把握在本部門手中，規制對象尋租時只有尋到他們的部門才算尋到了真租，才能解決根本問題。我國2006年反腐敗的重點反商業賄賂，在很大程度上就是因為規制者的壟斷引起的。
總之，由于非竟爭性因素引起的壟斷的存在，使企業缺乏競爭活力，使價格形成機制不能刺激生產效率的提高，嚴重的企業尋租行為導致社會福利的損失。
(二)政府規制機構效率低下
政府規制的目的是彌補市場的缺陷，提高社會公共福利水平，因此必然要求它是及時的、高效的和靈敏的。然而，在我國，行使規制職能的政府規制機構在制定規制政策時卻常常表現得不盡如人意。政府規制機構往往表現為高成本、低效率，直接影響著我國社會主義和諧社會應蘊含和體現的制度正義價值理念和政府在社會和人民中的誠信度。政府規制機構產生高成本、低效率的主要原因：一是政府規制機構龐雜。現階段，從中央到地方的所有政府部門幾乎都擁有規制權力，而且對同一生產行為的政府規制往往涉及多個規制機構，因此，規制機構之間的協調成了規制政策有效性的重要前提。二是政府規制工作缺乏競爭。從縱向看，沒有哪個部門領導因為效率低而遭到上級的解雇。由于提供規制服務的政府部門缺乏競爭，必然導致政府官員缺乏提高效率的動力。三是缺乏降低成本的內在激勵。鑒于規制機構工作的壟斷性和任務的復雜性，因而使承擔制約任務和執行管理預算職能的部門和人員無法了解其正的成本，進而使其不能準確評估自身的運行效率。四是監督信息不對稱。監督部門和社會對規制機構的監督作用由于信息不對稱而失去效力。
四、社會主義和諧社會呼喚政府規制改革
社會主義和諧社會語境中的政府規制，應當是既表現為一種放松規制的過程，也表現為一種強化規制的過程。應走松緊結合的道路，一方面逐步放松原經濟體制時期所遺留下來的高度的政府計劃管制，另一方面則逐步建立起社會主義和諧社會所蘊含的政府規制政策與制度，也可稱其為“加強規制與放松規制的雙重變奏”[11]或“以規制的方法放松規制”。社會主義和諧社會的政府規制應逐步從官權本位、市場否定、缺少制約和規制泛濫的舊規制模式向民權本位、市場肯定，依法規制和適度規制的新規制模式轉變。現階段，我國政府規制既存在著越位的情形，也存在著缺位的情形，為又好又快地建設社會主義和諧社會，我們必須對現在的政府規制進行改革。
1.建立健全規制法律體系，依法推進規制改革
改革和制定規制必須建立在有法可依和有法必依的基礎之上。建立政府規制的法律框架，作為政府規制改革的準則。任何行政機關不得用無法律依據的規制來限制國民的權利或增加國民的義務。現階段，政府規制的改革要以立法為先導，在規制制定和改革方面，要按法定程序進行規制的制定和改革，并依法進行政府規制，逐步確立法治政府的形象。
2.建立高效和權威的專門規制機構，持續推進規制改革
我國現有的規制機構龐雜，各規制機構之間存在著職能交叉、職權不明的現象，因而導致各規制機構執法寬嚴標準不一、相互推諉或重復干預等問題，這不利于維護法規的統一性，使得規制機構在執法中缺乏權威和效率。另外，有的規制機構與所屬的企業并未真正政企分離，這也不利于執法的公正性，損害了政府的形象和聲譽。因此，政府規制改革不僅涉及到政府各部委的規章清理，而且需要根據我國和諧社會發展的不同階段的具體情況以及規制改革本身的持續性和專門性在全國人大和國務院設立領導規制改革的專門組織機構。同時，國家要建立重大規制政策的研究和制定的官產學相結合的體制。在政策動議、政策規劃、政策研究、政策評估、政策決定、政策執行與政策監督等環節中建立官民互動的機制。
3.制定規制改革計劃，并對規制改革成本和效益進行分析與審查
因為我們建設的社會主義和諧社會是一個通過保證多元利益關系得到穩定，民主與公正得到保證的社會的過程，也是國家和公民關系互動互促的過程，所以它的建設是一種不斷持續的動態過程，而不是一個一勞永逸的靜止狀態，因此我們在進行規制改革時，必須制定詳盡的、先易后難的、分步實施的改革計劃。當然，任何的改革都有成本，政府規制的改革也不例外。但是，政府規制改革與其他改革有所不同，其最大的不同就在于它直接影響著我國微觀經濟的發展和我國政府在人民心目中的形象，同時也直接影響著消費者的利益和國家公共利益，因此也直接影響著我國社會主義和諧社會的建設，所以，這就要求我們在進行規制改革過程中要特別注意成本與效益的關系。政府規制機構應在規制改革之前制訂詳盡的“規制預算”，說明將要進行的規制改革將對我國經濟、社會、政治（政府）、文化的影響。我們認為，這里的成本與效益預算不僅僅指向社會主義和諧社會的物質體現層面（社會主義和諧社會的硬件），它更多的指向社會主義和諧社會內部結構的第一、二兩個層面即理念層面和制度規范體系層面（社會主義和諧社會的軟件）。
4.培育產權多元市場，健全社會中介團體經濟組織，強化被規制者的參與
目前，我國的經濟在我國現有政府規制的引領下還沒有形成一個比較統一的和開放的全國性的市場經濟體系，而是被各級行政部門和地方政府以“條條”和“塊塊”所分割。市場準入仍受到行業主管部門的嚴格限制。一些行業仍基本以國有獨資企業為主體，形成獨家壟斷或多家壟斷的格局。為了消除壟斷行業的非效率性，我們必須在非競爭性因素引起的壟斷行業引入民間投資主體自由進入的競爭性機制，或是那些能夠參與壟斷環節的特許權引入競爭機制或民營化，對現有壟斷企業進行股份制改造，使其成為產權多元化的現代公司制企業，培育不同的市場交易主體，完善市場交易機制，徹底鏟除非競爭性因素引起的壟斷，維護社會主義和諧社會建設的成果。
對政府和市場來說，中間組織是一種中介，可以說既是橋梁又是紐帶，既是市場和政府相互傳遞信息的途徑，也是市場關系的維護者。但是，由于我國遺留下來的行政化的力量無處不在和過于強大，致使現在我國民間性質的社會中介團體經濟組織幾乎沒有機會得到像樣的發展和生存空間，社會民眾及團體的監督影響能力甚微。充分培育和發展中介組織，加強消費者的知情權，提高政府規制的社會監督能力，在壟斷性行業建立專業消費者、民間團體組織的監督，這也是我們在社會主義和諧社會語境下進行政府規制改革、促進和培育以及實現社會主義和諧社會的公平與效率所需要解決的重要問題。
5.明確政府規制的邊界，強化被規制者的監督
政府規制的存在理由之一就是遏制市場失靈，彌補市場功能缺陷，恢復市場的功能，以保證經濟發展的外部條件。但是，隨著政府對社會經濟生活各領域干預的擴大和加強，政府在力圖彌補市場缺陷的過程中，又產生了政府活動的非市場缺陷，即出現政府失靈現象。市場解決不好的問題，政府未必能解決的好，因此，政府干預是有限度的。正是由于政府失靈的存在，表明政府也不是萬能的，政府也應是有限政府。針對經濟發展，有必要對政府規制給出一個明確的邊界：政府規制應嚴格控制在市場失靈的范圍內；政府規制應限于能夠修補市場缺陷的范圍之內；政府規制應同樣遵循成本與效益原則。
政府規制與市場機制的邊界城池劃定，要保持和諧，就需要參與者的自覺，同時也需要第三者的監督。完成監督的任務就必須建立規則和制度。針對社會主義和諧社會語境下的政府規制改革，對政府規制的監督，我們應建立規制調查制度、規制談判制度和制規聽證制度等，以保證規制改革符合民意，獲得國民的理解和支持，體現社會主義和諧社會內部結構的城鄉結構的和諧、區域結構的和諧、社會階層結構的和諧、就業結構的和諧、代際結構的和諧、人的發展和自然的和諧、價值觀的和諧和國際交往環境的和諧。
6.對規制者進行規制
政府規制是政府部門依法對微觀經濟活動進行直接規范和約束的行為，在這種規制活動中，政府集執行權、自由裁量權、準立法權和準司法權等于一身。因而伴隨著規制過程可能出現大量的尋租行為，規制者也往往成為受規制者的俘虜，使政府規制偏離社會福利目標。因此，要防止規制失靈，必須確立和強化對規制者的規制。建立一套使規制者以謀取社會福利最大化的規范體系。具體來說，就是要提高政府規制制定和使用的透明度，強化社會各界對規制機構的監督，以防止和糾正規制機構不作為或違反規制現象的發生。
7.加強對規制的司法審查
現在，在我國，政府規制制定和修改的行為還沒有納入司法審查的范圍。但是，隨著我國社會主義和諧社會的建設以及法治社會的形成，政府規制納入司法審查的主客觀條件都已具備。再者，我們建設的社會主義和諧社會所蘊含的國家必然是一個憲政民主法治的國家，而憲政民主法治國家所蘊含的政府必然是一個憲政民主法治的政府，而憲政民主法治的政府本身就是一個一切行為都必須接受司法監督和司法審查的政府。依據憲政理論，憲政民主法治國家的政府必然是有限政府，有限政府的一切行為都應在憲法和法律規定的范圍之內，并且其一切行為都必須受司法的監督和司法的審查。政府的規制行為必然包含在政府一切行為之中，所以，我們認為，我國應盡快把政府規制納入司法審查的范圍，不僅如此，我國還應把政府規制列入到我國司法審查的重點，因為，政府規制的越位和缺位直接影響著社會主義和諧社會所體現的公平、公正、效率的價值理念。
參考文獻：
[1]Kahn．A．E.,TheEconomicsofRegulation：PrimiplesandLnstitutions[M].NewYork：NewYorkWlieyPress，1970.
[2]Mitinick.E.M.,ThePoliticalEconomic0fRegulation[M].NewYork：ColumbiaUniversityPress，1980．
[3]約翰·伊特維爾等.新帕爾格雷夫經濟學辭典[C].北京：經濟科學出版社，1992，137.
[4]丹尼爾·F·史普博.管制與市場[M].上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1999，38.
[5]植草益.微觀規制經濟學[M].北京：中國發展出版社，1992，l8.
[6]張建偉.“建設服務型政府背景下的規制改革：放松與優化”[J].貴州工業大學學報(社會科學版)2005，5.
[7]張帆.“規制理論與實踐”，經濟學與中國經濟改革[M].上海:上海人民出版社，1995，154.
[8]樊綱.市場機制與經濟效率[M].1995，173.
[9]施蒂格勒.產業組織和政府管制[J].上海：上海三聯書店、上海人民出版社．1996.
[10]胡稅根.“論新時期我國政府規制的改革”[J].政治學研究,2001(4):7l-77.
[11]鄭杭生：“關于和諧社會建設的幾個問題”[J].南京：江蘇社會研究,2005(5):1-5.
