行政發展制度創新

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摘要：當代中國的行政發展即行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅持走自己的路，走中國特色的行政發展和行政建設道路。制度創新是行政建設的核心。是促進行政發展的關鍵因素。要實現制度創新，必須進一步解放思想，實現理論創新；尊重群眾首創精神，注重總結實踐經驗；正確處理繼承、借鑒與創新的關系；正確處理改革、發展和穩定的辨證關系：堅持分步實施、循序漸進的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創新的重點。

關鍵詞：行政發展；制度創新；行政建設

行政發展和行政建設是以經濟發展和社會發展為基礎，與經濟社會現代化密切相關的行政管理現代化過程。它意味著行政管理關系的調整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關系的調整和變革，而是不發達行政管理系統向發達行政管理系統變遷的過程，是傳統行政向現代行政發展過程中在行政管理領域發生的正向治理變遷。當代中國的行政建設與經濟建設、文化建設、社會建設相互聯系、相互促進，是與我國社會主義現代化進程同步發展的政府治理民主化、法治化、規范化過程，是我國行政管理領域發生的正向變化和進步。當代中國的行政發展只有通過不斷的制度創新才能實現。

一、制度創新是當代中國行政發展的必然選擇

改革開放以來，行政建設伴隨著其他各項事業的長足進步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩步推進。但是，我們也不能不看到，受蘇聯模式影響的、建立在單純公有制和計劃經濟基礎上的過度集權的行政體制和行政管理模式，已經同我國的經濟快速發展、社會巨大變遷、繼續深化改革開放不相適應。與傳統的行政管理體制相聯系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過行政改革和行政建設來消除。同時，行政改革中出現的一些新的矛盾和問題，也只有通過深化行政體制改革和穩步推進行政建設來解決。但很明顯，新時期我國的行政體制改革和行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來的一種行政管理模式。我國的行政體制和行政管理模式，雖然有所創新，但是總體上也是按照這種模式建立起來的。對于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個理論、理想和信念的問題，它還是直接關系到我們國家的制度穩定和社會穩定。因為盡管這種模式存在這樣或那樣的問題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國的行政建設和改革開放事業取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國家的安全、民族的團結、政權的穩定。

當然，這種模式也存在不少問題。對于現代中國而言，這些問題可以分為三類：一是因國情不同，前蘇聯那么做或許可以，但是我們一旦照搬這些做法就始終水土不服；二是因時代的變化，一些具體的行政管理制度和做法當時或許是正確的，但現在已經時過境遷，不能再延續下去；三是由于主客觀因素的局限，許多具體的行政管理制度和管理機制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，為此，必須加快健全和完善相關的制度和機制。蘇聯劇變固然有多方面的復雜原因，但行政體制和行政管理模式存在的問題長期得不到解決也是其中的一個不容忽視的方面。同時，我國現實生活中存在的不少弊端和問題也與之有直接或間接的關系。因此，我們必須重新審視蘇聯模式的行政體制和行政管理模式。創新行政制度，進行符合國情的循序漸進的大膽改革。

隨著改革開放的穩步推進。西方的行政思潮、行政理論開始在我國特別是在青年學生中傳播。由于對西方行政體制和行政管理模式了解并不系統、不全面，由于對本國國情也缺乏全面、深入的了解，有些人主張完全拋棄現有的行政體制，照搬西方發達國家的行政體制和行政管理模式。不可否認，西方的行政體制和行政管理模式，相對于封建專制社會的行政管理體制而言是歷史的一大進步：在主要發達國家能夠正常運轉、富有成效：在當今世界也具有很強的競爭力和吸引力。但是，我們應當承認。它畢竟產生于經濟、政治、文化傳統不同的國度里，是為資本主義服務的，我國作為發展中的社會主義國家是不可能原封照搬這種行政體制和行政模式的。過去我們原封照搬蘇聯行政管理模式遭遇過挫折，今后如果我們原封照搬西方國家的行政管理模式，同樣不會有好的結果。當代中國的行政發展即行政建設，一方面不能繼續固守蘇聯模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅持走自己的路，走中國特色的行政發展和行政建設道路，實現制度創新。堅持走這條道路既沒有現成的實踐經驗可以借鑒，也沒有成熟的具體制度作依托，只能依靠制度創新。我國行政建設的一個重要教訓是，由于行政管理體制、機制不健全、不完善，致使社會主義基本制度的優越性不能充分體現出來，社會主義的美好理想與現實存在相當大的差距，人民群眾的切身利益還沒有得到很好的維護和實現。改革開放以來，隨著經濟社會的不斷發展，我國的經濟體制、社會結構、利益格局和人們的思想觀念也發生了深刻變化，行政建設面臨許多新的挑戰。改革開放初期。我們的主要任務是發展經濟，需要解決的突出問題是在經濟成分多樣化的情況下如何處理好政府與市場的關系。現在，我們駕馭市場經濟的能力有了很大提高，但又出現了如何駕馭利益主體多樣化的社會、如何統籌兼顧各方面利益關系等問題。在新世紀新階段，如何科學統籌經濟社會發展、統籌人與自然發展、統籌區域發展、統籌城鄉發展、統籌國內發展與對外開放，成為需要重點解決的問題。顯然。依靠傳統的行政管理思維和行政管理模式，很難應對新的挑戰和各種社會問題。只有不斷探索新的思維模式，創新行政管理模式和各項具體制度、機制。才能勇敢迎接挑戰。從容應對經濟社會發展中的各種問題。

二、制度創新是當代中國行政發展的核心

行政發展即行政建設。是指行政觀念更新、行政結構合理、行政制度完善、行政行為規范的過程。新制度經濟學派的代表人物道格拉斯·C·諾斯認為：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用的個人行為。”制度創新就是社會政治、經濟和文化等方面制度的變革過程，是支配人們行為及其相互關系的規則、規范和慣例的進步，并改善個人、組織與其外部環境，其直接結果是激發人們的創造性和積極性，促使各種社會資源配置更加合理。經濟效率和社會效率有更大提高。可見，制度創新在整個社會創新體系的運行中居于基礎和保證地位。一般認為，根據一定時期內的主要推動因素，可以將國家發展分為資源推動型、技術推動型和制度創新型三種類型。歷史和現實表明，只有制度創新可以對一個國家的發展能產生持久的、深遠的推動，并能使資源和技術進行更有效的配置。產生盡可能大的效益。

制度建設尤其是制度創新是行政建設的核心。一方面，制度創新是促進行政建設和行政發展的關鍵因素。行政建設中遇到的矛盾和問題。如果繼續沿用傳統的辦法，繼續適用舊的規章制度往往很難解決。最終要依靠制度創新和制度建設來解決。從行政建設的價值取向來看，以人為本和社會公正是不可或缺的。而要真正實現以人為本和社會公正，須臾離不開行政制度創新。另一方面，行政建設和行政發展的成果要通過制度建設和制度創新來鞏固。行政發展，包括一些促進政府和諧的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大舉措，如果不及時轉化成新的制度，就有可能由于領導人的看法和注意力的改變而改變。這些行政建設和行政發展的成果只有轉化成具有法律地位的行政制度。才能持久、穩定地發揮應有的作用。

從行政建設內部結構和各組成部分之間相互關系分析，制度創新對于推動行政發展和行政建設的作用，主要體現在以下幾個方面：

其一，制度創新有助于更新行政觀念

行政觀念更新是行政建設的重要基礎，它包括行政思想、行政道德、行政心理的進步，如確立社會公正、依法行政、合作治理的觀念。我國長期實行君主專制體制，等級觀念和君權思想居于主導地位。在此基礎上形成了相當穩定的價值體系和集權思維模式。新中國成立后。其中很多消極的因素不僅沒有清除，反而在一定程度上還得到了強化。建國很長一段時期以來，我國行政管理帶有計劃經濟的濃厚色彩和價值取向。按照這種思路，政府可以包辦一切經濟事務、社會事務。事實證明，這種思路并沒有自動帶來經濟社會的和諧發展。由此可見，在推動行政發展與行政建設中須臾離不開解放思想、更新觀念。眾所周知，觀念更新僅靠觀念自身的動力和力量是難以實現，必須通過觀念之外的動力和力量。首先是制度創新來推動、實現。因為行政管理和行政建設中的任何創新如果能夠形成制度，它就不但具有一定的權威性，即使政府領導班子或領導人更迭也不會輕易地被取消；而且會產生一定的慣性，逐漸被人們默認為慣例，時刻對慣例保持一種特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也會促進行政觀念的更新。當然，更新行政觀念和行政管理制度創新是相輔相成、互為因果、相互促進的。

其二，制度創新有助于優化政府組織結構

經過20多年的行政體制改革，我國政府組織結構優化取得了重要的進展和成效，但從轉變政府職能、提高行政效能和構建社會主義和諧社會等要求來看，我國政府組織結構仍然存在一些急待解決的問題，主要表現在：政府職能定位不準確，政府職權劃分不明確；政府機構總量仍然偏多：政府機構序列設置不夠科學、不夠規范：經濟管理部門所占比例過大，社會管理和公共服務部門所占比例偏小，不能充分體現科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求；政府層級過多，不符合現代組織結構扁平化趨勢：中央及省以下垂直管理機構與地方政府的關系沒有理順，條塊矛盾突出。為此。我們必須進一步深化行政體制改革，加大制度創新的力度，切實解決政府組織結構中存在的問題。其三，制度創新有助于完善行政管理體制

任何一種行政管理體制，包括各類具體制度，都要經歷建立、健全、發展、完善的過程，并且體制創新、制度創新、機制創新伴隨著行政管理體制完善的全過程。當然，有些具體的行政管理制度會走向衰敗、瓦解，這需要另加討論。在行政發展的進程中，行政發展與制度創新是相輔相成的。行政發展是制度創新的基礎和前提；制度創新既是行政發展的重要內容，又是行政發展的必然產物；行政發展推動制度創新，而制度創新又促進行政發展。行政發展的過程就是制度變革與制度創新的過程，制度變革與制度創新既是行政發展的重要路徑，也是行政發展的主要表現形式和重要成果。制度創新的過程本身就是一個舊制度被新制度取代，低效率制度被高效率制度取代，劣質制度被優質制度取代的過程，這一過程自然有助于行政管理體制、行政管理制度和行政管理機制的健全和完善。

其四，制度創新有助于維護社會公正

我們知道，公正是一種基本的、正當的社會價值，公正性是人類社會制度所追求的終極目的之一。正如美國著名學者羅爾斯所說：“正義是社會制度的首要價值。正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。”資源的相對稀缺性決定了社會生活沖突的背景，也使得社會公正符合邏輯地成了社會生活的必需品。其實，社會差別與不平等是每一個社會不可避免的事實，我們提倡社會公正的目的不是要消滅社會差別，而是期望通過良好的制度安排合理有序地調節社會成員的權利和義務。保障社會公正應該成為行政建設和行政管理的首要責任，我們建設社會主義和諧社會的重要目標之一就是建構一個較之以往更加公正、更加和諧的社會。眾所周知。公正的社會秩序只能通過基本的制度安排才能實現，如果一個社會的基本行政管理制度不能保證社會公正，那么任何個人的努力都是無濟于事的。換言之，要真正建立各盡其能、各得其所、和諧相處的善治社會，各級政府和行政部門就必須持續不斷地進行制度創新，為實現社會公正提供制度保障。

最后，制度創新有助于激發社會活力

正如同志所言，創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力。在行政建設方面，如果自主創新能力上不去，社會活力激發不起來，一味靠照搬前蘇聯模式或西方模式，就永遠難以擺脫政府治理治理能力低下的局面。一個沒有創新能力的民族，難以屹立于世界先進民族之林：一個不能充分激發社會活力的政府，難以稱得上是有效的政府。一個獨立自主的社會主義大國，我們必須在行政建設方面掌握自己的命運。在激發社會活力與推進行政建設方面，我國已經具有一定的經濟實力、科技實力和法制基礎，具備相當的制度創新能力。我們必須在學習、借鑒國外成熟的行政管理制度的同時，堅持不懈地進行符合國情的制度創新，建立一個充滿活力的服務政府、法治政府、責任政府和高效政府。

三、當代中國行政發展中制度創新的基本思路

當代中國行政建設將如何進一步實現制度創新?這是一個具有重大理論價值和現實需要的課題。筆者認為，至少需要注意以下幾點：

其一，必須進一步解放思想。推動理論創新

進一步解放思想，實現理論創新是制度創新的前提，否則就談不上任何制度創新。一方面，我們必須以馬克思主義為指導，但不能原封不動地照搬其中的一些具體論述，因為相對當代中國所面臨的行政發展具體狀況而言。其中有些論述顯然不適用，不能用來指導制度創新。另一方面，要科學處理好理論與實踐的關系，學會用新眼光看新問題，學會從豐富多彩的行政實踐中總結和提出新的行政理論，學會將理論運用于實踐并通過實踐來檢驗和豐富行政理論。

其二，尊重群眾首創精神，注重總結實踐經驗

在改革開放的進程中，尤其是黨的十六大以來，全國各地積累了許多寶貴的實踐經驗。其中既有行政建設與改革的經驗，也有經濟建設、社會建設和文化建設的經驗。在行政建設與行政發展方面，廣泛涉及政府決策機制改革、政府執行能力建設、行政問責機制完善、行政績效評估的開展等。其中相當部分來自各級行政機關的實際工作，有些則直接是廣大人民群眾的創新實踐。但遺憾的是，一些好的做法和經驗還沒有及時上升為制度，不免大大限制了其功能的有效發揮。我們只有堅持尊重群眾首創精神，注重不斷總結實踐經驗。并通過民主的、法定的程序上升為制度，才能在政府治理的各個方面長期地、穩定地發揮作用。

其三，正確處理繼承、借鑒與創新的關系

任何創新都有繼承性，不然就成了“無源之水、無本之本”。盡管我國古代行政建設中既有精華又有糟粕，我們需要做的就是去其糟粕，取其精華，然后加以批判性地繼承。實現“古為今用”。新中國成立后，同志深刻認識到民主和監督對于治理國家的重要性：鄧小平同志在執政期間積極加強社會主義民主和法制建設，建立了比較規范的公務員制度：同志在執政期間旗幟鮮明地提出了依法治國的基本方略，并要求各級黨委和政府要始終代表廣大人民群眾的根本利益，熱情為老百姓提供滿意的公共服務：同志自擔任中央總書記以來更是前所未有地促進社會公正，倡導社會和諧。務實推進法治政府、服務政府、責任政府和高效政府建設。對于這些經驗和制度安排，都是我們在進行制度創新時必須堅持和繼承的寶貴財富。與此同時，世界各國在長期的行政管理實踐中積累了許多經驗，這是人類的共同財富，值得我們學習借鑒。需要指出的是，我們必須用發展的眼光去考察、認識這些寶貴財富，積極將國外經驗和現實國情結合起來，實現中國風格、中國氣派、中國特色的行政管理制度創新。

其四，正確處理行政改革、行政發展和社會穩定的辨證關系

我國目前已經進入改革發展的關鍵時期，經濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念都在發生深刻變動，沒有社會的穩定不可能實現任何行政發展。而深化行政改革。提高政府治理水平，實現行政發展是社會穩定的基礎，行政改革又是推動行政發展的基本動力。因此，行政發展是目的，行政改革是動力，社會穩定則是促進社會改革和發展的基本前提。今后，我們在推進行政改革的過程中，必須把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，維護社會穩定，以改革促進發展、以發展鞏固和諧。

其五。堅持分步實施、循序漸進的改革方式

改革是對各種利益和權力的重大調整，必然會引起利益格局和社會結構的重大變化，也必然會遇到許多矛盾和問題。這就決定了我國的行政改革具有相當的復雜性、艱巨性和長期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必須采取漸進的改革方式。因此，我國在推進行政改革的過程中。必須采取由點到面。從局部到整體，從表層到深層分步實施的做法，自上而下與自下而上相結合，確保改革循序漸進、人民安居樂業、經濟社會又好又快地發展。

最后，牢牢把握近期制度創新的重點

一般說來，關乎行政管理的制度創新的重點之確立受必要性、可能性和主導意志的制約。所謂必要性是指制度創新是行政建設和改革開放所迫切需要的：所謂可能性是指制度創新是目前的社會環境所容許的，具有可行性；所謂主導意志是指與中央的重大戰略決策、工作重點和指導方針相吻合。綜合這三方面的因素。近期制度創新的重點可放在行政建設迫切需要，與老百姓的民生問題息息相關的行政管理體制創新方面。為此，我們應堅定信心，加大力度，進一步推進公共服務體制改革、社會管理體制改革、公共財政體制改革、行政執法體制改革、行政監督體制改革和危機管理體制改革。