服務(wù)型政府構(gòu)建

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論文關(guān)鍵詞：國家悖論制度創(chuàng)新理性選擇服務(wù)型政府

論文摘要：諾思的“國家悖論”深刻地闡釋了國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的雙重作用。如何更好地發(fā)揮國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，抑制國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙作用，對我國政府職能的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實意義。本文闡述了國家悖論、制度創(chuàng)新與個人理性選擇之間的邏輯關(guān)系，從微觀的角度來審慎服務(wù)型政府的構(gòu)建，并針對如何構(gòu)建有效的服務(wù)型政府提出幾點建議。

一、國家悖論與制度創(chuàng)新

諾思認(rèn)為國家具有兩個基本目標(biāo)：一個目標(biāo)是界定產(chǎn)權(quán)，規(guī)定競爭和合作的基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的所得租金最大化；另一個目標(biāo)是降低交易成本，使社會的產(chǎn)出最大化，從而增加國家的收入。問題在于，在統(tǒng)治者(及其團(tuán)體)最大限度增加其租金的所有制結(jié)構(gòu)同減少交易成本和鼓勵經(jīng)濟(jì)增長的有效率的制度之間，一直存在著緊張關(guān)系。這一基本的二元結(jié)構(gòu)，是社會未能經(jīng)歷持久的經(jīng)濟(jì)增長的根本原因。“國家悖論”由此產(chǎn)生，即“國家的存在對于經(jīng)濟(jì)增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”該悖論反映出政治與經(jīng)濟(jì)的對立：出于統(tǒng)治的需要，一種經(jīng)濟(jì)上低效的制度安排在政治上卻可能是合理的。

綜觀經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變革，確實有一些國家實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)增長，我們不僅要問，在什么樣的制度條件下或通過什么途徑才能建立實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長的制度?答案很明確：不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新。在諾思看來，制度創(chuàng)新是指創(chuàng)新者或創(chuàng)新集團(tuán)通過制度的調(diào)整與變革取得潛在利益的一種活動。制度創(chuàng)新表現(xiàn)為在制度環(huán)境相對確定或穩(wěn)定的條件下，對構(gòu)成既定制度的次級制度，諸如行政制度、教育制度、金融制度、公司制度等具體的現(xiàn)行制度進(jìn)行某種改變，并通過法律、法規(guī)或社會公認(rèn)的方式加以確認(rèn)的行為過程。通常，由于外部收益條件的變換，例如經(jīng)濟(jì)規(guī)模、外部性、風(fēng)險、交易成本的改變，會產(chǎn)生潛在的外部收益，從而誘使人們試圖將這些潛在的外部收益內(nèi)在化，即轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)實利潤，并尋求收益的最大化。換言之，當(dāng)獲利動機(jī)或能力無法在現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)時，就會導(dǎo)致一種新的制度安排。但不論屬于何種動機(jī)，制度創(chuàng)新只有在凈現(xiàn)值計算為正數(shù)，創(chuàng)新改變了潛在的利潤，或者創(chuàng)新成本的降低使新的制度變得合算時，才有可能發(fā)生，而創(chuàng)新的實際發(fā)生，又有賴于兩個方面的條件：法律或政治上的某些變化影響到制度環(huán)境，使利益的再分配成為可能；對收益預(yù)期的改變導(dǎo)致人們?nèi)嫘拚P(guān)于新的制度安排的收益——成本的評價。但是，在意識形態(tài)的作用下，收益的內(nèi)涵可能存在不同的理解。

在制度創(chuàng)新理論的邏輯里，制度是經(jīng)濟(jì)增長與否的根源，政府則是制度的載體和基本的存在形式，同時是制度創(chuàng)新的經(jīng)常和基本的主體。但是，由于政府存在統(tǒng)治者和人的雙重身份，存在著角色沖突，并且二者如同個體的“理性人”一樣也是會犯錯誤的，因此，“國家悖論”在根本上是不可解的。然而，制度創(chuàng)新理論是解析“國家悖論”的邏輯終點。其理論邏輯可以表述為：通過制度在產(chǎn)權(quán)、國家、意識形態(tài)三者之間建立起良性的互動關(guān)系，進(jìn)而通過不斷的制度創(chuàng)新可以在一個動態(tài)變化的過程中不斷界定和明晰產(chǎn)權(quán)，從而形成關(guān)于創(chuàng)新的激勵機(jī)制，降低“搭便車”等機(jī)會主義的可能性，降低交易成本，解決制度的不均衡問題，并減少未來的不確定因素，不斷實現(xiàn)有效率的經(jīng)濟(jì)組織對無效率經(jīng)濟(jì)組織的替換，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷增長。

二、制度創(chuàng)新與個人的理性選擇

目前，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對制度的定義還存在爭議。按照張五常的說法：一個人的社會是不存在制度的，但只要有兩個人就會有制度的存在。從某種角度可以說，制度既是人類在相互爭奪有限資源的沖突中產(chǎn)生的結(jié)果，同時也是人類解決沖突的方法和手段。制度可以簡單地看作激勵和約束兩個方面，例如人類在欲望無限性與資源有限性的沖突面前，發(fā)明出一套市場機(jī)制，一方面用價格的差異約束人們的欲望，另一方面用利潤動機(jī)激勵人們發(fā)明創(chuàng)造，開發(fā)新的資源，總之是不斷在增長著的供給和需求之間求得某種均衡。可見，激勵與約束兩者缺一不可。但首先是激勵，沒有激勵，人就沒有積極性，沒有積極性，一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展都無從談起。激勵就好比汽車的發(fā)動機(jī)，汽車要走必須要有發(fā)動機(jī)。但是僅有發(fā)動機(jī)汽車照樣也不能開上路，還必須要有剎車裝置。即每個人都要對他的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)任，也就是說，他要受到約束。我們都知道，諾思的制度分析所遵循的基本方法論原則是個人主義。因此，制度的形成，只能歸結(jié)為個人的理性選擇即個人在約束條件下，經(jīng)過成本——收益的經(jīng)濟(jì)計算做出最有利于自己的經(jīng)濟(jì)行為。

不難看出，制度創(chuàng)新的本意就是通過激勵和約束的變革來影響個人可選擇的行為集合與決策方向，左右成本——收益的經(jīng)濟(jì)計算，進(jìn)而影響個人的理性選擇。從而，我們就找到了制度創(chuàng)新的微觀理論基礎(chǔ)，其可操作的工具就是激勵與約束，在這里需要遵守兩個原則：1．激勵與約束中承諾的可信性原則；2．在制度安排中要把握權(quán)、責(zé)、利的匹配均等化原則。

三、政府職能的轉(zhuǎn)變

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的步步深入，我國先后于1982、1988、1993和1998年進(jìn)行了4次大的政府機(jī)構(gòu)改革，在協(xié)調(diào)市場與政府的關(guān)系、規(guī)范政府職能方面取得了很大進(jìn)步。但是，由于歷史條件的制約和宏觀環(huán)境的限制，政府管理體制仍有較強(qiáng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還很不適應(yīng)。鑒于此，中共十七大報告明確指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。這表明，我國的政府職能正在由原先的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的特點：

(一)服務(wù)型政府是法治的政府

如果政府強(qiáng)大到足以保證游戲規(guī)則得以實施，它也就有足夠的力量，可以不惜以整個社會的福利為代價來實現(xiàn)它自己的目標(biāo)。解決這一問題的關(guān)鍵是建立強(qiáng)大但受到約束的政府。法治正是通過預(yù)先制定的規(guī)則來劃分政府和個人的權(quán)利范圍，建立決策和解決糾紛的程序，使政府受到約束。在這種情況下，人們相信自己的產(chǎn)權(quán)會受到政府較好的保護(hù)，相信游戲規(guī)則的公平性并易于形成穩(wěn)定的預(yù)期收益，從而有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。可以說，法治造就了一個有限與有效的政府。

(二)服務(wù)型政府是服務(wù)的政府

我國之所以要從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是基于市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。太多的管制不僅大大增加了經(jīng)濟(jì)人在逐利的過程中的交易成本，而且使大量的資源用于非生產(chǎn)性活動，為腐敗的盛行大開方便之門，從而有損于社會福利最大化的實現(xiàn)。服務(wù)型政府正是基于與民讓利、不與民爭利的原則，凡是能由市場去做的就讓市場去做，努力當(dāng)好“守夜人”與“裁判員”的角色。當(dāng)然，服務(wù)型政府并不排除政府對公共事務(wù)的管理和對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

(三)服務(wù)型政府是民本的政府

我國立黨、施政的宗旨就是為人民服務(wù)，建設(shè)有中國特色的社會主義同樣體現(xiàn)著民本的思想，即人民是建設(shè)社會主義的主體，社會主義建設(shè)必須以富民為目標(biāo)。故而，服務(wù)型政府的目標(biāo)模式就是以民為本，為人民提供公共產(chǎn)品，為人民搞好公共服務(wù)，讓人民富裕起來，以富民為目標(biāo)。這說明了我國不是單一追求經(jīng)濟(jì)增長，而是把人民的衣食住行放在第一位。四、從微觀的角度談服務(wù)型政府的構(gòu)建

綜上所述，從國家悖論到制度創(chuàng)新，從制度創(chuàng)新再到個人的理性選擇，我們找到了一條邏輯鏈條，其核心就是激勵和約束。而激勵和約束的對象只能是單個活生生的人，有著自私、理性、機(jī)會主義的行為假定。我們不能只從制度創(chuàng)新的角度泛泛地來談服務(wù)型政府的構(gòu)建，而應(yīng)該更深層次地探求其微觀層面的可行性。

政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員作為經(jīng)濟(jì)人，在其向政府出賣勞動力的同時要求最大限度實現(xiàn)自身的勞動力價值，這在市場經(jīng)濟(jì)下具有合理性。我們不能要求政府公務(wù)員只拿工人的平均工資，更不能要求政府決策集團(tuán)只做“無私奉獻(xiàn)”，不考慮他們的勞動力價值。我們必須承認(rèn)這一點并立足于建設(shè)一支高效、廉潔的公務(wù)員隊伍，才能把由此產(chǎn)生的“國家悖論”的表現(xiàn)控制在最低限度。這里我們從激勵和約束政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員的角度來分析如何構(gòu)建服務(wù)型政府：

(一)適當(dāng)?shù)乩_收入分配差距，使公務(wù)員的報酬與普通工人的工資形成較大的差距

即使短期內(nèi)無法實現(xiàn)高薪養(yǎng)廉，也要使公務(wù)員的工資達(dá)到相當(dāng)高的水平，增加公務(wù)員尋租、設(shè)租的機(jī)會成本，使其不愿意丟掉公務(wù)員飯碗。并且，在勞動力市場上使公務(wù)員成為人人羨慕的職業(yè)。

(二)取締大大小小不合理的收費和管制，實行社會公開競標(biāo)的方式進(jìn)行政府采購，并使政府決策集團(tuán)的職務(wù)消費全部貨幣化、市場化，從根源上最大限度地減少政府決策集團(tuán)腐敗的可能性

同時加大法律的執(zhí)行力度和懲罰力度，打消政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員腐敗時所抱有的僥幸心理。

(三)給報紙、電視等新聞傳媒機(jī)構(gòu)以獨立的監(jiān)督權(quán)，建立政府決策項目的預(yù)告制度和重大事項的社會公示制度，建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的政策聽證制度增加政府執(zhí)政的透明度，并大力構(gòu)建民眾與政府間的溝通機(jī)制與監(jiān)督激勵規(guī)則，給監(jiān)督者以強(qiáng)有力的物質(zhì)、精神激勵和法律保障，使政府機(jī)構(gòu)真正實現(xiàn)陽光執(zhí)政。

(四)建立可進(jìn)可出、有獎有罰、能上能下的合理的用人制度，打破鐵飯碗與論資排輩的陋習(xí)

當(dāng)前國家公務(wù)員的考試制度在一定程度上抬高了進(jìn)入的門檻，吸收了一大批高素質(zhì)的人才，同時也對政府機(jī)構(gòu)的臃腫起到一定的遏制作用。而退出機(jī)制和升遷機(jī)制的設(shè)立，又使服務(wù)態(tài)度惡劣的公務(wù)員被辭退，使工作能力強(qiáng)的公務(wù)員得到升遷，進(jìn)而從根本上提高政府公務(wù)員的服務(wù)態(tài)度。

(五)在一些地方條件許可的情況下，逐步推行直接普選制度來組建各級政府的決策集團(tuán)，加快民主化進(jìn)程，從而在一定程度上杜絕黨內(nèi)任人唯親、拉幫結(jié)派的情況，使政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員真正懂得“一切權(quán)力來自于人民”的道理，在心中樹立起全心全意為人民服務(wù)的信念

(六)當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入社會發(fā)展的不穩(wěn)定期，必須盡快廢除以GDP為價值取向的政府業(yè)績評價體系，糾正那種見物而不見人的片面發(fā)展觀

盡快按照服務(wù)型政府的要求，建立以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為價值取向的政府業(yè)績評價體系。與此同時，建立科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制，追究政府行政機(jī)關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責(zé)任。

(七)以“三個代表”的深入貫徹來限制政府公務(wù)員的自利行為諾思的意識形態(tài)理論認(rèn)為：“當(dāng)個人深信一個制度是非正義的時候，為試圖改變這種制度結(jié)構(gòu)，他們有可能忽略對個人利益的斤斤計較。當(dāng)個人深信習(xí)俗、規(guī)則和法律是正當(dāng)?shù)臅r候，他們也會服從于它們。變遷與穩(wěn)定需要一個意識形態(tài)理論，并以此來解釋新古典理論的個人主義理性計算所產(chǎn)生的這些偏差。”換言之，人類社會強(qiáng)有力的道德倫理法則是使經(jīng)濟(jì)體制可行的社會穩(wěn)定的要素。