違憲審查制度

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憲法是國家的根本大法，但在我國憲法實踐中，卻存在著兩種悖論：一方面違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章的確存在，另一方面全國人大及其常委會迄今尚未撤銷一例違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章等；一方面違憲是最嚴(yán)重的違法行為，另一方面恰恰是最嚴(yán)重的違法行為卻無相應(yīng)的司法追究機制和司法救濟機制。如何完善我國的違憲審查制度，是一個需要認(rèn)真研究的重要問題。

違憲審查制度是指根據(jù)憲法規(guī)定，擁有憲法解釋權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)的特定國家機關(guān)，依照一定的程序，審查和裁決一切法律、法令、命令和處分是否符合憲法；審查和裁決一切行為，包括立法行為、司法行為、行政行為及其他社會組織和個人的行為是否合乎憲法規(guī)定，以維護(hù)憲法權(quán)威，保證憲法全面實施的制度。

我國憲法雖規(guī)定了憲法監(jiān)督制度和違憲審查制度，但為何違憲審查機制至今尚未啟動呢？

按我國憲法監(jiān)督制度規(guī)定，啟動違憲審查，其程序十分復(fù)雜。按憲法規(guī)定，在全國人大會議期間，有權(quán)向全國人大提出議案的主體是全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大的一個代表團或者30人以上代表聯(lián)名。在全國人大閉會期間，有權(quán)向全國人大常委會提出議案的主體是委員長會議、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會、常委會組成人員10人以上聯(lián)名，這些主體有權(quán)分別向全國人大和全國人大常委會提出有關(guān)監(jiān)督憲法實施的議案，當(dāng)然也包括違憲審查方面的議案。而普通百姓不享有提起議案的資格，而只有向上述主體提出違憲審查建議的權(quán)利，建議不是議案，不能直接啟動任何違憲審查程序；收到建議，享有提起議案資格的主體是否認(rèn)可你的建議，是否把你的建議轉(zhuǎn)變?yōu)樽h案，是否把這一議案提交全國人大或人大常委會，提出建議的主體是無法掌握也無法控制的。

此外，從憲法監(jiān)督的實踐來看，也的確存在客觀困難。全國人大現(xiàn)有代表2900余人，每年開會一次，每次會期15天左右，會議期間，議程繁多，代表們很難在半月時間中就專業(yè)性強、技術(shù)性高的憲法監(jiān)督問題作出判斷。而人大代表會后又分散在全國各地，不便集體討論議事，也很難監(jiān)督憲法實施。全國人大常委會監(jiān)督憲法，雖一定程度上彌補了以上不足，但人大常委會每兩個月開一次會，立法任務(wù)繁重且專業(yè)性極強，耗時費神，對于憲法監(jiān)督也難于兼顧。同時，也有不少人大代表，履行人大代表職權(quán)的責(zé)任不強熱情不高。事實上有不少人大代表在一屆任期內(nèi)從未領(lǐng)銜或單獨提過議案或建議。

我國目前的憲法監(jiān)督主要側(cè)重于立法監(jiān)督，對于如何監(jiān)督司法行為、行政行為及其他違犯憲法規(guī)定的行為或沒有規(guī)定或規(guī)定得十分模糊，而實際中確有一些違憲行為造成對他人憲法權(quán)利的侵害卻無法通過刑事訴訟、民事訴訟獲得救濟，也無法通過行政訴訟獲得有效保護(hù)，如何對這些受損的憲法權(quán)利進(jìn)行救濟和保護(hù)成為一個迫切需要制度規(guī)范的問題。這涉及到憲法監(jiān)督專門機構(gòu)的設(shè)定和違憲訴訟的處理。

關(guān)于我國憲法監(jiān)督專門機構(gòu)，多數(shù)學(xué)者建議應(yīng)以我國現(xiàn)有憲法監(jiān)督制度為基礎(chǔ)，借鑒憲法法院審查監(jiān)督模式，在全國人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，作為憲法專門監(jiān)督機構(gòu)。也有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)借鑒歐洲大陸的普遍做法，建立憲法法院，或在最高人民法院建立憲法監(jiān)督庭，通過司法程序來監(jiān)督憲法的實施。還有學(xué)者建議，鑒于現(xiàn)實生活中存在的踐踏憲法、侵犯人權(quán)的現(xiàn)象，為了使憲法處處得到尊重、全面得到實施，人權(quán)得到有效保護(hù)，有必要建立一個獨立于立法、行政、司法之外的第四權(quán)力機構(gòu)，采取專門機構(gòu)監(jiān)督憲法的實施，使憲法監(jiān)督制度化、專業(yè)化。此外，有學(xué)者認(rèn)為，在我國，除可以由國家最高權(quán)力機關(guān)專設(shè)憲法監(jiān)督機關(guān)外，還應(yīng)允許和應(yīng)當(dāng)確認(rèn)對違憲的司法審查，因為，憲法第四十一條規(guī)定，對于任何國家機關(guān)（包括權(quán)力機關(guān)）和國家機關(guān)工作人員的違法（當(dāng)然包括違反憲法）失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)（當(dāng)然包括司法機關(guān)）提出審訴、控告或者檢舉的權(quán)利。根據(jù)憲法規(guī)定，設(shè)置雙軌制的憲法監(jiān)督機構(gòu)，既合乎憲法精神，也和我國地域遼闊、人口眾多的國情相適應(yīng)，且具有我國特色。

筆者認(rèn)為，全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)，但它行使權(quán)力的主要方式是立法、決定國家重大問題、監(jiān)督憲法的實施、監(jiān)督最高行政機關(guān)、最高審判機關(guān)和最高檢察機關(guān)的工作。“八二憲法”雖增加了人大常委會有“監(jiān)督憲法的實施”的職權(quán)，彌補了全國人大人數(shù)多，會議次數(shù)少，會期短，無法經(jīng)常行使憲法監(jiān)督權(quán)的缺陷，但因憲法賦予人大常委會職權(quán)廣泛（共21項），人大常委會本身要解決的大事太多，其開會的次數(shù)和時間亦有限，同樣也難以有充分的時間監(jiān)督憲法實施。因此，可考慮設(shè)立專門的憲法監(jiān)督委員會，或考慮加強現(xiàn)有的全國人大法律委員會的職權(quán)，授予它們違憲審查權(quán)，即可以受理憲法訴訟，有權(quán)對案件作出是否違憲的裁定。關(guān)于審查的職權(quán)范圍，是否考慮對違憲行為或事項進(jìn)行具體劃分，確定對國家機關(guān)制定法律、行政法規(guī)、決議、命令、地方性法規(guī)和決議，以及采取的重大措施和重要的國家領(lǐng)導(dǎo)人行使職權(quán)等與憲法原則和內(nèi)容是否抵觸、是否違反憲法進(jìn)行審查，由全國人大及其常委會或者專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)具體行使監(jiān)督審查權(quán)。因為這類違憲審查具有一定的抽象性和概括性，非最高權(quán)力機關(guān)無法作出認(rèn)定或無權(quán)作出認(rèn)定。

對我國公民廣泛的憲法權(quán)利的保障，最主要的是依靠各部門法律的保障。公民到法院起訴，適用具體部門法律規(guī)定予以保護(hù)和救濟。但是，當(dāng)部門法沒有規(guī)范而又屬于憲法上所列舉的基本權(quán)利，被非法侵害需要救濟時，公民到哪里尋求法律保護(hù)呢？如我國憲法規(guī)定了男女平等權(quán)，而實際生活中就存在招生、招工、提干和同工同酬等方面不一視同仁的社會現(xiàn)象；又如憲法中規(guī)定了公民的教育權(quán)，但現(xiàn)實生活中存在的侵犯公民教育權(quán)和公民教育權(quán)不平等的現(xiàn)象卻無法追究。這樣我國公民的憲法權(quán)利和自由的法律保護(hù)就受到很大限制，有損憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。是否考慮由國家權(quán)力機關(guān)將一定范圍或限度的，尤其是與我國公民生存和發(fā)展密切相關(guān)的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、文化教育權(quán)利、勞動保護(hù)、保障權(quán)等以授予行使的方式或委托行使的方式，付與法院，使法院對一定的違憲訴訟案件享有司法審判權(quán)，從而發(fā)揮司法機關(guān)維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威的功能，更好地保護(hù)我國公民廣泛的憲法權(quán)利。這也與我國地域遼闊、各地政治經(jīng)濟文化發(fā)展不一的國情相符，也無損憲法監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一歸屬權(quán)力機關(guān)的憲法原則。簡單說，憲法監(jiān)督權(quán)、審查權(quán)歸權(quán)力機構(gòu)，司法機構(gòu)可根據(jù)權(quán)力機構(gòu)的委托或授權(quán)對一定行為或事項行使憲法監(jiān)督權(quán)和審查權(quán)。

任何法律，從法理上講，都是針對社會主體的作為與不作為的行為規(guī)范。法律一旦制定，必然會有違法的行為出現(xiàn)，沒有必要、可行的監(jiān)督和訴訟制度，法律就無法貫徹和落實，其規(guī)范功能就無法發(fā)揮，法律也將成為一紙空文或成為沒有權(quán)威的空洞綱領(lǐng)和道德說教。憲法同民法、刑法等一樣，也是具有法律效力的權(quán)威性規(guī)范，而且處于最高地位，更加需要建立與完善監(jiān)督與訴訟制度。

維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保障憲法實施，關(guān)系到國家長治久安，關(guān)系到我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，也關(guān)系到我國公民廣泛憲法政治民主權(quán)利和自由的實現(xiàn)與保障。我們再也不能允許對憲法的任何侵害，而是要想盡一切辦法來保障它、維護(hù)它。盡快完善我國憲法監(jiān)督制度和違憲審查制度，無疑就屬其中最有效的措施之一。