著作權(quán)行政保護

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內(nèi)容摘要：著作權(quán)的行政保護是我國著作權(quán)法上的一大特色，然而卻缺乏必要的基礎(chǔ)和合理性，造成了一定的問題。本文就我國著作權(quán)行政執(zhí)法方面的若干問題進行了研究，并為著作權(quán)逐步用司法保護來代替行政保護提出了建議。

關(guān)鍵詞：著作權(quán)行政保護現(xiàn)狀研究司法保護

著作權(quán)的行政保護是我國著作權(quán)法上的一大特色。參與我國著作權(quán)法制訂與修改的沈仁干先生曾經(jīng)指出：“著作權(quán)行政管理機關(guān)有權(quán)處理侵犯著作權(quán)行為，可以說是我國著作權(quán)保護制度的一個特點”。立法者當初期望通過強有力的行政執(zhí)法迅速建立起便捷高效的知識產(chǎn)權(quán)保護體制，所以在著作權(quán)法中明確規(guī)定了司法保護和行政保護的“雙軌制”，對侵犯著作權(quán)的行為予以行政處罰，以希望加強對著作權(quán)的行政保護，實現(xiàn)在全社會迅速普及知識產(chǎn)權(quán)保護的法治觀念。行政機關(guān)在打擊盜版、查處侵權(quán)方面的確做出了很大的努力，取得了很多“成績”，然而行政執(zhí)法實踐掩蓋不了中國著作權(quán)行政保護背后的法律困境。

現(xiàn)狀研究

我國著作權(quán)法明確規(guī)定著作權(quán)行政管理機關(guān)可以依法對某些嚴重的侵權(quán)行為進行行政處罰?，F(xiàn)階段在宣揚行政執(zhí)法是我國保護知識產(chǎn)權(quán)特色的同時，也應(yīng)當冷靜地檢討我國擴大膨脹著作權(quán)行政管理的得失。在著作權(quán)的保護上我國存在偏重行政執(zhí)法忽視司法保護的傾向，沒有充分發(fā)揮人民法院和公安機關(guān)的職能作用。雖然社會上盜版違法行為愈演愈烈，但法院受理的民事刑事案件均不多，公安局立案偵查的版權(quán)犯罪案件更是鳳毛麟角。這種規(guī)定已經(jīng)成為阻礙現(xiàn)行著作權(quán)保護制度健康發(fā)展的重大問題。本文就我國著作權(quán)行政保護中的有關(guān)問題提出建議。

（一）我國著作權(quán)行政執(zhí)法的正當性

作為知識產(chǎn)權(quán)的重要組成部分—著作權(quán)一直被視為一種普通的民事私權(quán)。首先，從著作權(quán)的內(nèi)容可以看出，著作權(quán)主要為財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，其權(quán)利關(guān)系主要發(fā)生在平等的民事主體之間；既不屬公民享有的政治權(quán)利的范疇，也不是通常具有隸屬關(guān)系為特征的行政職權(quán)。它是一類民事主體享有的一種財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的綜合體，其既具有民事權(quán)利最一般的特征，又具有顯而易見的“無形資產(chǎn)”特性。

其次，我國著作權(quán)法的爭議與糾紛處理機制上，規(guī)定除依照刑法應(yīng)當追究刑事責任的犯罪行為和行政爭議要依照刑事訴訟法和行政訴訟法處理以外，其余都為民事性質(zhì)的糾紛，需要提起訴訟的應(yīng)當依照民事訴訟法進行。這樣界定了著作權(quán)糾紛的性質(zhì)。

總而言之，著作權(quán)關(guān)系仍然為一種平等主體間的民事法律關(guān)系。著作權(quán)關(guān)系的這種性質(zhì)，決定了設(shè)置和追究著作權(quán)的侵權(quán)和違約行為的方式只能是民事法律方式。

在傳統(tǒng)的法律框架下，行政機關(guān)通常并不涉足普通民事權(quán)利的保護，有時候即使侵害財產(chǎn)的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，行政機關(guān)也不能對侵權(quán)者進行行政處罰。然而，在著作權(quán)保護方面，權(quán)利人完全可以通過司法途徑維護自己的正當權(quán)益，著作權(quán)法偏偏規(guī)定了行政機關(guān)對侵權(quán)行為的處罰權(quán)。因此，從一開始著作權(quán)行政保護制度的合理性就令人懷疑。

（二）我國著作權(quán)行政執(zhí)法的合理性

有學者認為強調(diào)著作權(quán)本身的脆弱性，權(quán)利人處于弱小無能的狀態(tài)，因此法律有必要提供更周到的保護，也就是行政保護。例如在新技術(shù)革命和現(xiàn)代市場經(jīng)濟的條件下,知識產(chǎn)權(quán)糾紛數(shù)量多、影響大、專業(yè)性強，全部通過司法解決是困難的，而行政保護具有速度快、程序簡便的特點，能及時處理糾紛，節(jié)約成本；并且行政保護具有主動性，對維護知識產(chǎn)權(quán)法律秩序、促進公平競爭起著重要的作用。知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決的行政渠道與程式化的司法渠道相比,具有時間、精力、金錢、聲譽等成本要素較低且效率較高的特點,不失為多數(shù)情況下降低私人成本和社會成本并節(jié)省目前非常短缺的司法資源的一種優(yōu)先選擇。

然而實際上，知識產(chǎn)權(quán)法已經(jīng)充分考慮到了知識產(chǎn)權(quán)本身的脆弱性。著作權(quán)法中明確規(guī)定著作權(quán)的內(nèi)容、歸屬、保護方式、歸責責任等，以強化著作權(quán)的保護力度。此時通過行政介入達到進一步強化保護作用的必要性就大打折扣。國際上很多國家沒有中國式的行政執(zhí)法制度的事實也說明了這一點。另外，我國的行政執(zhí)法的實踐也顯示，能夠啟動行政執(zhí)法程序的通常并非那些弱小無能的權(quán)利人，相反它們通常都是國內(nèi)很有影響的權(quán)利人，甚至是國際市場上的巨人。這些權(quán)利人本來就擁有大量資源可以發(fā)動司法程序維護自身的著作權(quán)，但是它們卻寧可選擇更經(jīng)濟的行政保護程序。同時，我國許多的行政機關(guān)也非常樂意替國外跨國公司進行維權(quán)，行政執(zhí)法也因此違背了很多學者所津津樂道的立法初衷。

（三）我國著作權(quán)行政執(zhí)法的權(quán)限

2001年著作權(quán)法修改后，第四十七條規(guī)定：“有下列侵權(quán)行為的，應(yīng)當根據(jù)情況，承擔停止侵害、消除影響、賠償損失等民事責任；同時損害公共利益的，可以由著作權(quán)行政管理部門責令停止侵權(quán)行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權(quán)復制品，并可以處以罰款；情節(jié)嚴重的，著作權(quán)行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權(quán)復制品的材料、工具、設(shè)備等?！庇纱丝芍覈牧⒎ㄕ邔嶋H上已經(jīng)意識到行政執(zhí)法權(quán)限方面的問題，在著作權(quán)法中對行政執(zhí)法的受案范圍做了明確的限定，即損害公共利益成了版權(quán)行政執(zhí)法的法定前提，侵權(quán)行為同時損害公共利益的，行政機構(gòu)可以給予行政處罰。

著作權(quán)法是一部民事法律，而著作權(quán)是一種民事權(quán)利，是私權(quán)。私權(quán)從本質(zhì)上是反對公權(quán)力的干涉的，產(chǎn)生糾紛時，也主要是通過調(diào)解、仲裁和司法訴訟等方式解決。之所以對著作權(quán)進行國家行政干涉，主要是因為著作權(quán)作為無形的財產(chǎn)權(quán)，著作權(quán)人無法也不可能進行有效的掌控。面對盜版等嚴重的著作權(quán)侵權(quán)行為，國家只有進行行政干涉，才能最大限度地保護版權(quán)所有人的合法權(quán)益。所以說，著作權(quán)法第四十七條的規(guī)定，實際上是對公權(quán)力和私權(quán)利的平衡，毫無疑問，所謂損害公共利益這一執(zhí)法前提，其實質(zhì)是立法者對國家公權(quán)力介入范圍的限定。

但是，國家版權(quán)局對公共利益的解釋極度寬松，認為著作權(quán)侵權(quán)行為在侵害權(quán)利人利益的同時，也損害了所謂的社會主義市場經(jīng)濟秩序。而損害市場經(jīng)濟秩序就等于損害公共利益。在版權(quán)局看來，只要是侵權(quán)行為就損害公共利益，即它可以對任何著作權(quán)侵權(quán)行為進行行政處罰。立法者限制行政執(zhí)法的意圖就如此輕易地被架空了。

（四）我國著作權(quán)行政執(zhí)法資源的分配合理性

我國著作權(quán)保護機構(gòu)龐大，享有廣泛的權(quán)力，包括行政立法和執(zhí)法的權(quán)力。我國最高著作權(quán)行政管理機關(guān)是國家版權(quán)局。地方各級著作權(quán)行政管理部門有權(quán)查處著作權(quán)侵權(quán)案件。

雖然著作權(quán)行政管理部門盡力拓寬其處罰權(quán)限，但是其真正的執(zhí)法資源卻非常有限。執(zhí)法資源的稀缺，必然引發(fā)市場主體的尋租活動。在執(zhí)法資源爭奪的過程中，市場上的強勢利益集團無疑會處于主導地位。在權(quán)利人不斷從此類不規(guī)范的執(zhí)法活動中獲利后，行政腐敗就不可避免。一面是著作權(quán)司法機構(gòu)的任務(wù)不足，一面是行政機關(guān)為此事在重疊擴大機構(gòu)要編制，這樣變調(diào)的行政執(zhí)法嚴重違背法律設(shè)立的初衷、損害法律的威嚴，嚴重侵害行政處罰相對人的合法權(quán)益。

（五）國際社會對我國著作權(quán)行政保護不力的指責

我國著作權(quán)行政保護力度的加強與外來壓力分不開，尤其是在中美知識產(chǎn)權(quán)談判過程中，面臨著美國貿(mào)易制裁的壓力，我國在包括著作權(quán)在內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)保護問題上被迫做出讓步。作為對美國的承諾，我國建立了一套知識產(chǎn)權(quán)實施機構(gòu)。在中央設(shè)立國務(wù)院知識產(chǎn)權(quán)辦公會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國的知識產(chǎn)權(quán)保護和實施機構(gòu)。在22個省市設(shè)立地方知識產(chǎn)權(quán)辦公會議，協(xié)調(diào)和組織地方的打擊侵權(quán)行動。此外，在全國各地建立由國家版權(quán)局、工商局、專利局和公安機關(guān)組成的執(zhí)法小組，以執(zhí)行國務(wù)院和地方知識產(chǎn)權(quán)辦公會議的政策和決定。

著作權(quán)行政保護本來是我國政府主動強化知識產(chǎn)權(quán)保護的一種措施，可是某些國家很快將行政保護視為我國政府在知識產(chǎn)權(quán)方面的應(yīng)盡義務(wù)。盡管美國的知識產(chǎn)權(quán)人可能是我國行政執(zhí)法的主要受益人，美國政府依然指責我國的行政執(zhí)法不力，要求我國加強行政處罰的力度。

進一步擴大司法保護

（一）擴大和完善著作權(quán)的司法保護

現(xiàn)代市場經(jīng)濟史已充分說明，經(jīng)濟發(fā)展完全由政府包辦或政府嚴重缺失都會導致失敗。有效政府的基本任務(wù)之一就是制定、確認并維護這些規(guī)則和習慣。著作權(quán)作為一項重要的民事權(quán)利，需要的是政府的適度干預，而主要的保護方式應(yīng)該是一種司法方式。盡管行政方式的保護提高了效率，但是在一定程度上卻是以喪失公平為代價的。

筆者認為，對于著作權(quán)的保護應(yīng)該給予更加完善的司法保護，明確著作權(quán)糾紛案件的事實認定、證據(jù)采信和當事人舉證責任分擔等問題，通過法律規(guī)定的訴訟機制實現(xiàn)對著作權(quán)法律的正確實施，做到公正執(zhí)法，給權(quán)利人和其他當事人及社會帶來了對司法機制的信賴。同時隨著我國加入世界貿(mào)易組織和我國各項知識產(chǎn)權(quán)法律的修改，行政行為的司法最終審查原則將會被更加明確地規(guī)定。各級法院也應(yīng)該正確分析、得當處理，劃清行政爭議與民事糾紛的界限，依法保護當事人正當?shù)拿袷聶?quán)益。

（二）限制著作權(quán)的行政保護

當然，在現(xiàn)階段我國各項制度還不完善，還需要一定的行政保護，而解決目前著作權(quán)行政保護制度面臨的各種危機，當務(wù)之急是盡快明確行政執(zhí)法的權(quán)限。立法者需要進一步明確所謂“損害公共利益”的含義，將行政執(zhí)法權(quán)限限制在有限的范圍內(nèi)，從而使行政執(zhí)法獲得所謂的正當性，有效遏制相關(guān)市場主體的尋租行為，維護行政對象的合法權(quán)益，同時也可以對國際指責做出有效回擊。

根據(jù)第九屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家版權(quán)行政主管部門為國家版權(quán)局；其主要職能為起草、制定法律法規(guī)、方針政策；監(jiān)督管理出版、印刷業(yè)和著作權(quán)工作，查處著作權(quán)侵權(quán)案件，處理涉外著作權(quán)關(guān)系等。因此，版權(quán)行政管理機關(guān)的主要職責是圍繞著管理展開的。在著作權(quán)的保護上，如何在源頭上防止、扼制侵權(quán)盜版行為，使出版、印刷、音像等及相關(guān)銷售部門呈現(xiàn)某種程度侵權(quán)重災區(qū)的狀況有所改變，進而在如何發(fā)展拓寬我國版權(quán)、鄰接權(quán)產(chǎn)業(yè)和市場上作好文章，以促進文學藝術(shù)、科學文化事業(yè)的繁榮發(fā)展。查處著作權(quán)侵權(quán)案件，僅為版權(quán)行政管理機關(guān)的一個環(huán)節(jié)，并應(yīng)當嚴格限定在依法對侵權(quán)行為的行政處罰或者對有犯罪嫌疑的案件向公安機關(guān)的移送上，不論以何種理由都不宜擴大到以行政權(quán)力處理涉及著作權(quán)的民事糾紛上。

從長遠的角度看，我國應(yīng)該逐步加強著作權(quán)的司法保護，保證權(quán)利人能夠通過司法途徑獲得有效、及時和充分的救濟，與此相應(yīng)的逐步削弱行政執(zhí)法權(quán)限。對于一些嚴重損害社會公益的著作權(quán)侵權(quán)行為，應(yīng)當依據(jù)刑法追究侵權(quán)者的刑事責任。普通的案件由民事程序解決，極其嚴重的案件由刑事程序負責，行政機構(gòu)將逐步從中間模糊地帶淡出。

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