公務員分配制度改革
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摘要】———對浙江嘉興市公務員實行“分配統一標準”的調查與思考收入分配制度是公務員管理制度的一個重要內容,它既影響到政府系統內人才激勵機制的生成與政府工作效率,也對社會分配機制起著一種直接的示范和導向作用。隨著世界經濟的不斷融合,我國入世及全面建設小康社會的發展戰略與目標選擇,急切呼喚著公正、廉潔、精干、高效的政府管理,全國各地政府改革與重塑的任務十分迫切和艱巨。而公務員的分配制度是否合理,直接關系著能否在政府系統內建立起有效的激勵機制,以提高政府工作人員的整體素質,增強工作的積極性、主動性與創造性。
———對浙江嘉興市公務員實行“分配統一標準”的調查與思考
收入分配制度是公務員管理制度的一個重要內容,它既影響到政府系統內人才激勵機制的生成與政府工作效率,也對社會分配機制起著一種直接的示范和導向作用。隨著世界經濟的不斷融合,我國入世及全面建設小康社會的發展戰略與目標選擇,急切呼喚著公正、廉潔、精干、高效的政府管理,全國各地政府改革與重塑的任務十分迫切和艱巨。而公務員的分配制度是否合理,直接關系著能否在政府系統內建立起有效的激勵機制,以提高政府工作人員的整體素質,增強工作的積極性、主動性與創造性。
為加快自身變革,增強政府管理的適應性,浙江嘉興市政府首先從政府收支管理入手,規范自身行為,于2000年7月1日率先實行政府收支“四統一”管理改革,即“收費統一管理、財務統一核算、會計統一派遣、分配統一標準”,力圖從源頭理順政府與社會、政府各部門間的收支管理關系,規范部門行為、公務員個體行為乃至整個政府行為,以降低行政成本,提高政府管理效率。
政府系統內公務員“統一分配標準”,在浙江嘉興市己經實施了三年整,這一制度效能究竟如何,公務員們的心態和反應如何,對這一問題作些深入剖析和研究,有助于我們對公務員分配制度合理性作進一步的思考和分拆,以不斷把分配制度推向成熟和完善。
一、“統一分配標準”的基本做法和主要反響
1、“統一分配標準”的由來和做法
“統一分配標準”的出臺與實施源于2000年以前,地方政府預算外資金管理不規范,一些執收單位受利益驅動,收費亂,加重企業、居民負擔:自作主張,胡支濫用,浪費國家錢財,敗壞政風;分配無序,隨意性大,把政府資金變成單位福利資金,行政系統內部收入差距拉大,公務員心態失衡;單位領導千方百計謀創收搞福利,影響正常行政工作效能。
“統一分配標準”,就是把原屬于行政資源配置的市屬548家行政事業單位作一整理歸類,對其單位經費的財政預算分配和工作人員工資獎金分配,由財政部門統一核定標準。
行政事業經費的單位財政預算統一分配標準,是按單位不同類別與性質采用不同的操作模式的。如行政事業單位共分機關事業類、公益型事業單位、公益服務型事業單位、服務經營型事業單位和經營型事業單位,前者全額財政劃撥,后者定額定向補助,或經費補助遞減,最終把經營型事業單位推向市場。
行政事業單位個人收分配統一標準,是根據按勞分配原則,對不同類型單位實行不同的分配模式。(1)機關團體類,實行固定收入加考核獎勵。固定收入是指國家和省明文規定工資、津貼;考核獎勵是根據地方經濟發展水平確定公務員的年度獎勵標準,一年一定。近二年實際的考核獎勵額度是人均8000元。(2)公益型、公益服務型事業單位,按定編數結合編制內實有人數,核定工資總額,實行增人不增工資總額、減人不減工資總額的工資總額包干辦法。(3)服務經營型、經營型事業單位,全面實行工資總額與經濟效益掛鉤的辦法。
實行公務員的“分配統一標準”,是讓同一地方政府內不同單位與部門的公務員按行政級別待遇拿統一的工資標準、拿統一的獎金、并適當有一定的系數差別,把公務員的整個收入過程和狀況置于“陽光下”,使之公開化、透明化,這在規范政府自身行為和公務員個體行為上,有著獨到之處,是管理層面的一種變革和創新。
2、公務員的總體反應和想法
為了了解這一制度項下的公務員的心態和想法,我們設計了有關個人收入分配方面的問卷表,從6—7月份起對嘉興市本級、所轄秀城、秀洲二區、平湖、桐鄉市、海鹽縣內的機關事業單位作問卷調查,并與部分公務員進行座談,共分發問卷表400份,回收342份,所得的信息大致匯總如下:
(1)調查對象情況
行政區域:地市機關28%,縣級機關64%,鄉鎮機關4%。
單位性質:行政機關92%,事業單位6%。
行政級別:副處31%,正科13%,副科19%,股級36%,辦事員1%。
工作年限:15年2%,6—10年5%,11—15年14%,16—20年24%,21—25年27%,26—30年13%,30年以上11%。
學歷狀況:高中1%,大專29%,本科59%,碩士研究生2%,博士生1%。
(2)目前年收入狀況
1—2萬9%;2—3萬45%;3—4萬30%;4—5萬4%,5萬及以上1%
(3)總體心態
認為在公務員中分配統一標準:利大于弊的56%,弊大于利的34%,沒感覺5%
認為與本省周邊區比自己的收入:偏高0%,偏低83%,持平12%,沒感覺5%
認為與當地企業管理人員比自己的收入:偏高2%,偏低67%,持平23%,沒感覺3%
認為與同系統、同行業比自己的收入:偏高2%,偏低50%,持平40%,沒感覺4%
認為自己的收入與前二年比:略有增加7%,增加較多14%,略有降低11%,降幅較大18%
認為自己的能力、對單位的貢獻與收入相比:很滿意1%,滿意34%,不太滿意42%,很不滿意5%,沒感覺14%
在單位工作主要吸引自己的:報酬高低9%;人際關系的融洽度35%,專業對口,能力發揮35%,有提拔的機會1%,職業穩定保險15%
自己期望的與崗位、能力、職務相應的年收入水平是:3萬10%,4萬19%,5萬40%,6萬14%,7—10萬11%,10—15萬3%
如果政策允許你提前退休,選擇:離開、再干點別的62%,繼續留在原單位8%,無所謂20%
從這一信息反饋中起碼可以看出二點:(1)把公務員的收入置于“陽光”下,提高透明度,實施統一管理,大家總體是贊成的:(2)認為統一、透明、公開、去掉單位福利后的公務員總體收入偏低,不滿意較為普遍,公務員的崗位吸引力減弱。
二、現有的公務員工資制度及“分配統一標準”中的主要問題
結合問卷調查及座談,筆者認為我們目前公務員分配制度中存在的主要問題是:
1、工資收入偏低。我國從1993年起全面推行公務員制度以來,管理逐步規范化,也進行過幾次工資改革,1999年、2001年都有較大幅度的增資,并形成了正常的晉級增資機制。但總的來看,公務員總體收入水平還不高。據中華英才網“在線薪資調查”顯示,雖然公務員的薪資排名近期有所上升(從上次調查的倒數第一名變為本次調查的倒數第三名),平均薪資也有大幅度的上漲(漲幅達30%),但仍與企業平均薪水有一定差距。以碩士生為例,企業平均為60618元,而在機關,只有2萬元。據國家人事部統計,6年來我國共有22萬人辭去公務員職位。
嘉興推行“分配統一標準”后,絕大多數公務員年收入在2.5—3.5萬元之間,低于浙江省內嘉興周邊的其他市區約1萬元。收入太低,不利于吸引政府內的優秀人才。隨著住房消費、醫療、子女入學支出的增加,公務員低薪越來越難以應付必要的生活支出,在這種情況下,公務員的崗位對求職無門的剛畢業的大學生有較強吸引力,而有了社會閱歷和經驗、有一定行政職務和級別的政府官員則又開始紛紛離開公務員隊伍下海,嘉興市已有縣委書記、銀行行長、財政局長、體改委主任、城建局長等處級、科局級公務員提前退休或辭職。
2、分配有平均主義傾向。就法定工資而言,同一系統不同職級之間和同一職級不同崗位間的工資差距很小,具體表現為:第一,從縱向看,按現行公務員的職級工資標準推算,一名工作25年的地級市市長的年薪大約是3.5萬(基本工資加地方補貼,不包括電話費等),同樣工作年限的一般公務員(主任科員)的工資大約是2.2萬,而剛進機關的大學本科畢業生(科員)的工資大約是15萬,三者之比為16∶1∶07。而國內企業高層領導與一般職工工資收入之比大多在6∶3∶1,甚至更大。在西方,部長級工資收入與最低政府雇員的工資收入之差,美國是10倍,法國是6倍。第二,從橫向角度看,同一職級中領導職務與非領導職務之間工資差距小。以縣處級干部為例,省直機關的處長與地市機關的局長、縣(市、區)長各自崗位不同,工作特點、性質、難易程度、責任輕重等都不同,但在收入分配中只有任職年限的體現而無復雜難易程度的體現,只要是處級干部,如果工齡和任職年限相似,那么在工資分配上沒什么明顯差異(目前在嘉興統一分配政策項下,地市機關的局級干部實際收入是低于省級機關的處長收入)。第三,同一部門和單位,正副職之間、領導與非領導職務間的差距小。一些年青有為、學歷高、能力強、工作有闖勁、滿負荷的正職干部,工資收入反而比部分工齡長、資格老、水平低、守守攤子、混混日于的副職或非領導職務的干部少。
3、收入分配與工作績效不掛鉤。在公務員管理制度中,雖然強調德、能、勤、績,強調嚴格考核,注重實績,要求工資獎金分配與工作實績掛鉤,但在具體實施中很難真正體現。實行政府收支“四統一”管理后的浙江嘉興,公務員的收入分配是由固定收入加考核獎勵構成的,固定收入不可能動,考核獎勵“人均8000”的規定,在操作上只有不同職務間的系數差別,沒有貢獻大小,能力強弱的差別,只要考核合格均能享受。因此,一些能力強、工作量大而職務不高的公務員積極性受挫,認為在我們現在的分配制度中“干好干壞一個樣,能者多勞不多得”,“只重級別,不重貢獻大小”“論工齡、論資歷,不講崗位因素”“評個先進也只一二百元獎金,不如有些單位的一個紅包4位數”。而且,嘉興的收入分配制度中,考核獎勵事業單位與公務員參照聯動、離退休人員能享受7.5折,即人均6000元,于是有些公務員便自嘲最好是“在外地工作,回嘉興退休”。
、獎金“分配統一標準”后的新問題。一是各主體間,特別是相同職務人員間系數差別不大,形成新的“大鍋飯”;二是財政部門權力增大,工作量也增大,并因此而隨同一些工作量較大的行政執法部門,享受了“雙8000”待遇,引來政府的另一些部門的困惑和不滿。三是一些部門公費旅游、吃飯、招待費用上升,并出現亂發實物等“曲線救國”的現象;四是地區與條線間管理的失衡與不協調。由于上級條線考核及獎勵沒有統一規定,由此帶來部門單位間因考核不同、單位可用經費多少不同而出現隱性收入多寡、有無的不同,有人稱之為“統一分配”項下的“違規”。
三、公務員分配制度合理性的主要尺度
今年是國家公務員條例頒布實施10周年,分配制度是公務員管理制度的一個重要支撐點,它制約著公務員的素質優化機制與紀律約束機制的形成,從而也關系和制約著公務員整體素質和工作效率的提高。如果分配機制不科學、不合理,既制約精干、廉潔、高效的公務員隊伍的培育生成,也使政府管理滯后,指揮失靈,成本增加,難以適應社會經濟快速發展變化的節奏和形勢,使政府行政目標難以有效實現。
針對目前公務員工資分配中的實際問題,筆者以為公務員的收入分配中應當注意把握的幾個尺度是:
一是宏觀平衡。即公務員的工資水平應當與企事業單位管理人員的平均工資水平大體持平。這是因為現代社會離不開政府的有效管理,公務員是政府行為的具體體現者,政府行為合理與否很大程度體現在公務員個體行為合理與否的基礎上的。應當承認,公務員也是一個理性的經濟人,有著自身的利益、愿望和要求,我們在制度安排上必須努力使公務員的個體利益驅動與社會公共利益的實現進程相一致,同時與其它社會利益主體相協凋。搞好宏觀平衡是政府吸納優秀人才,確保隊伍穩定,進而建立優勝劣汰機制的前提和基礎。
二是政府部門之間適當平衡。公平的分配機制應當包含收入機會均等、分配尺度統一、差距適當。就政府內部系統而言,同一單位、部門內部必須有差距,而橫向職能部門之間則必須搞好平衡,如果部門間收入相差懸殊,那么低收入部門公務員的心態就會失衡,就難以吸納高素質的公務員,這些部門和單位就難以形成良好的、培育本部門人員敬業愛崗的土壤,其結果是低收入部門人才流失,功能萎縮,從而制約政府組織整體功能的有效發揮。
三是工資收入規范、透明并與特定的工作崗位和工作績效掛鉤。在公務員的分配制度中,既要體現不同職級之間的差別,也要體現同一職級不同工作性質的差別,形成一種權、責、利相結合的分配機制?？梢园磵徫欢氊?、定工資。目前的基礎工資、職務工資、級別工資、工齡工資這四塊組成的公務員收入,只大致反映了地位、職級、年資,不能充分反映崗位特點、責任大小、工作難易程度及實際工作業績的差別。有激勵機制的工資制度,應在保障基本生活的基礎上,充分體現和反映工作責任大小、難易程度和本人工作能力強弱、貢獻大小狀況,努力形成一種勝任什么崗位拿什么工資,能不斷催人學習、改進、革新、創新的分配制度上的壓力和動力機制。
四是公務員收入水平與地區經濟發展水平相適應。公務員的收入水平不能脫離地區經濟與社會發展的總體水平的實際。應當根據國家公務員總體基礎工資、職務工資、級別工資、工齡工資的基礎上,根據地方政府職能與經濟社會發展的實際,考慮不同崗位的領導可以有不同的職務津貼,不同崗位的人員根據其不同的工作能力和工作實績,也可以有不同的獎勵工資,可以根據地區經濟與社會發展的總體水平、年經濟增長狀況來設置,允許有地區差別,但應確立一個合理的基數,如測算沿海地區的上海、廣州等地公務員基本收入、工資總額、地區經濟增長狀況增資系數情況作參照,并構建立相關的比較完整、嚴密的考核標準和體系。
四、完善公務員分配制度的幾點思考
公務員隊伍要做到高效化、專業化,必須要制度上進行科學管理,健全與之相適應的素質優化機制、紀律約束機制和物質保障機制。而這三大機制中,物質保障是基礎,分配制度合理與否是關健,它影響和制約著紀律約束與素質優化機制的有效運作。
借鑒我國歷史及國外的經驗,著眼于全球化進程中中國社會發展變革的總趨勢、對政府改革的總要求,本文認為,公務員分配制度改革要卓有成效,必須建立在政府職能轉變和機構改革的基礎之上,必須是與之配套的聯動改革。目前,就分配制度而言,要使之趨向合理、規范,必須:
1、明確公務員的范圍,壓縮公務員人數。公務員的數量應根據社會經濟發展的需要來確定,人數過少或過多都不利于管理效能最大化。目前我們這支隊伍過于龐大,雖說公務員是指“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”,事實上,目前公、檢、法、司,黨、政、群、團、工、青、婦統統包括在內,而且事業單位在加薪調資中都是“參照”執行。有數據顯示,我國政府在過去三年內裁減了50%的公務員,截止2001年底,全國的公務員總數為528萬人,另有200多萬離退休干部。而實際上機關“裁員”的許多人“分流”到了事業單位,而這也是財政供養的主要對象。我國歷史上需要財政供養的人與普通百姓之比:西漢1∶7945;唐朝1∶3927;明朝1∶2299;清康熙1∶911;新中國成立之初1∶66;目前是1∶29。嘉興市本級及秀城、秀洲兩區的總人口為86萬,財政供養人數約為2萬人,我們的比例是1∶43,低于全國平均數,但這一區域中有市、區三個政府,并不經濟。而筆者以為對公務員進行剝離的有效措施是:(1)減少地方政府層級,變目前的省、地、縣、鄉四級為省、縣(市)二級政府,街道與鄉鎮改為派出機構:(2)調整政府職能,理清各部門職責,重組政府管理機構,設置獎項,鼓勵政府部門提高管理績效;(3)加快事業單位改革步伐,實行政事分開,事業經費視社會發展需求狀況與該單位具體作為由政府財政支持。
2、提高工資基數。公務員的工資除全國統一的職務、級別、工齡等基本尺度外,可以根據地方經濟的實際經濟發展水平和實際財力考慮工資增長系數。工資的增長應當是與經濟的增長相對應的,如果人均GDP顯著增長,那么人均可支配收入也應相應增加。由于公務員的工資屬于公共支出的一部分,因而必須同時考慮財政稅收的穩定增長,否則就缺乏增資的基礎。地方因素部分,可以考慮隨國民經濟的增長勞動生產率的提高而提高。就當前而言,公務員的總體工資水平偏低,應適當提高工資基數。如工齡工資一年才一元,實在太低、無實際太大意義?，F有的收入和福利水平,很難使公務員在特定倩況下維持他的尊嚴,以致有些公務員在進入政府部門時就懷有某種尋租心理,這對公務員隊伍建設是很不利的。
3、改革結構工資。目前的職級工資制,只大致反映了地位、職級、年資,不能充分反映崗位特點、責任大小、工作難易程度及實際工作業績的差別。建議加大職務津貼、和獎勵工資部分,基礎工資、職務工資、級別工資和工齡工資可以全國統一,而職務津貼則應根據正副職、領導崗位與非領導職務加以區別,獎勵工資與實際工作績效掛鉤。建立起以工作崗位性質定資,憑工作實力與能力拿工資的機制,勝任什么崗位拿什么工資。同時,在行政機關內視不同工作崗位也可采用不同的工資計酬機制,一些專業性強的特殊崗位如優秀的翻譯人員、智囊人員可以采用高薪聘任制。
4、提高收入透明度。公務員的收入來源應當是法定的、單一的、高透明度的。在整體提高公務員收入水平的同時,必須查處和取締各級行政單位私設的小金庫,整頓、清理不合法的收費,統一規范公務員的收入,把原來一些單位部門的高福利、高補貼帶來的隱性收入轉為工資性收入,“職位消費”如公車使用等也力求顯性化、貨幣化,并實行公務員收入和財產申報、督查制度,增強收入透明度,以利于社會監督,防止腐敗。這方面,嘉興“四統一”的一些做法有值得借鑒的地方。
5、健全績效評價體系。公務員分配制度要真正體現按勞分配原則,改變干多干少一個樣,干好干壞一個樣的局面,就必須對公務員的工作績效進行客觀公正的評價。要評價工作業績,就必須建立可以量化的評價指標體系?？冃гu估的主要目的是改進工作,提高個人能力,提高政府工作效能,因此要注重過程評估,而不單單是結果評估,同時要注重行政系統內各部門、崗位上績效的測評外也不能忽略與行政系統外社會的呼吁、評價、反應和要求,績效評價要注重全過程、規范化、程序化和開放性。使公務員在工作制度和機制明確自己不僅僅是對上負責,更主要的是對外、對社會、對服務對象負責。在健全績效評價體系的基礎上,全面推進和規范公務員的競爭上崗。只有在制度設計既保障公務員必要的物質待遇與收入,又形成一種不斷變革創新、自我改善、跟進與超越的動力與壓力機制,公務員隊伍的素質才能不斷趨向優化,政府管理效能才能不斷提高。
參考文獻
1.《當代國外行政改革比較研究》周志忍.國家行政學院出版社1999年6月
2.《嘉興市經濟社會發展的調查與思考》市政府辦公室2002年編
3.互聯網相關報刊、文章的信息
