鄉鎮政府改革行政管理

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一、農村勞動力的鄉城轉移與農民增收盡管有學者對通過促進農村勞動力的鄉城轉移增加農民收入持否定態度（如雷曉寧，2003），但學術界幾乎一致認為，增加農民收入和解決三農問題的關鍵之一是徹底廢除城鄉壁壘，促進農村剩余勞動力向城市轉移，林毅夫教授在前文中也提出了這一主張。但在筆者看來，農村勞動力的鄉城轉移對增加農民收入的貢獻十分有限。第一，有進城愿望的農民基本上都進了城。筆者2003年2、3月在國家級貧困縣湖北省陽新縣和孝昌縣及經濟較為發達的隨州市和仙桃市的10多個村進行的調查表明，青壯年勞動力幾乎都在城市務工，留在農村的只有那些在城市不具備生存競爭能力的老人、婦女和孩子，致使每個村都有大片被撂荒的土地，農村經濟正失去應有的活力，傳統文化也在一去不復返地漸漸消失。第二，現在，對農村勞動力進城就業已經沒有實質性的限制，戶口等制度性障礙的限制作用也已經很小。最近幾年，包括石家莊、長沙在內的一些大中城市對戶口進行了實質性松動。石家莊市放開戶籍管制之后，并沒有引起太大的反響，沒有出現預料的申請戶口的農民蜂擁而至的情景。對大多數進城農民來說，城市戶口帶來的主要、甚至唯一好處是子女念書。但事實上，戶口所帶來的念書方面的好處也已經很小。眾所周知，我國的基礎教育主要是附屬單位制。即使有城市戶口，但如果父母不在某個單位就職，其子女要想在這家附屬學校就讀，和沒有戶口一樣，仍要交高額費用。此外，有的大城市，如北京對外來農民工的子女就學也開始實行較為平等的政策。筆者（彭代彥，2003a,b）利用1995年人口普查數據進行的計量分析表明，城市對外來人口采取的各種“證”、“卡”限制對進入城市從事自營性服務性行業的農村勞動力的鄉城轉移沒有顯著的限制作用，只對那些主要在企事業單位就業、與當地勞動力存在著崗位競爭的來自外省農村的勞動力的流入具有顯著的限制作用。隨著國務院2003年初頒布的有關做好農民進城務工就業管理和服務工作通知的落實，各種“證”、“卡”將被徹底取消，對進城勞動力將實行暫住證一證管理，進城農民工將可以自由擇業，用人單位也將擁有完全的用人自主權。第三，城市中進一步容納農村勞動力的潛力有限。現在，除教師、機關干部等少數幾個工種外，城市里的幾乎每一個行業和部門都有不具有城市戶口的農民就業。羅斯基和米德（1997）估計我國有1億農業勞動力在農村建筑、城市拆遷、零散的城市建筑、交通運輸業和飲食等服務業就業。許多大中城市的近郊區都有集中居住著來自同一地區的農民的“某某村”。在我生活的城市，持外地口音的人遠遠多于持本地口音的人，有的進城農民還在郊區蓋起了樓房。農民工進城就業的收入盡管高于務農，但進城與在農村的福利大體相當。有一對夫婦在武漢回收廢品，年純收入近萬元，而在農村大約6000元。這對夫婦將孩子留在了老家上學。如果他們將孩子帶在身邊，則要多支出2000元的學費。如果務農，農忙季節的農活較重，每年還要完成一定的義務工和勞動積累工，因此務農的勞動強度比在城市要大。但農業勞動季節性強，一年的勞動時間大約僅4個月，而進城后，每天都要起早摸黑地干，后者的勞動時間遠多于前者。此外，如務農，家人可以團圓，而出門在外會有諸多的不便。如果將這些非經濟因素考慮進去，則務農和進城就業沒有太大的福利差別。因此，進一步減少以至廢除對進城農民的收費和放寬對他們在城市就業的限制盡管可以增加農民收入，但由于城市進一步吸收農村勞動力的潛力有限，通過實行這些政策增加農民收入的潛力不大。三、鄉鎮政府改革與農民增收農村有大量勞動力，有源源不斷地輸往城市的銀行存款，許多產品也不乏市場，農村的巨大人口本身就是一個巨大的潛在市場。20年前，農民通過因陋就簡地發展鄉鎮企業，使大量農村剩余勞動力從泥土中解放了出來。但20年后的今天，在大多數地區，農民不論是跑運輸，做小買賣，還是搞農產品加工，都會被鄉鎮的七站八所圍追堵截，受到10多頂大草帽的掠奪，幾乎不可能再通過興辦企業自我雇傭，鄉鎮政府已經成為農民發展非農產業的嚴重障礙（孫大午，2003）。在一些地區，鄉鎮政府幾乎已經完全喪失了其提供公共服務的本來職能，其政府屬性越來越淡薄，越來越惟利是圖，變成了一個追求自我利益最大化的準盈利性組織，他們的行為高度趨利化，從書記、鎮長到一般干部，他們行為的目的都是增加收入。近年來，鄉鎮政績工程受到了廣泛批評。政績工程是鄉鎮主要領導追求仕途高升的結果，而高升的目的也是經濟利益。至于鄉鎮各個站所，在收費、罰沒款提成制度的激勵下，其行為幾乎無一例外地是為了增加收入。鄉鎮干部的行為準則已經不是國家的法律和規章，而是不擇手段，有的甚至與黑社會相勾結，將農民置于嚴格的控制之下，使其叫天天不應，呼地地不靈（于建嶸，2003）。鄉鎮政府行為趨利化的主要后果是使上級政府的農村政策和法規得不到落實。因此，必須徹底改革鄉鎮政府，使其真正成為農民的守夜人。關于鄉鎮政府改革，主要有三種主張：一是廢除。但出于社會和政治穩定的考慮，這一主張在目前不具有可行性。二是實行鄉鎮長直接選舉。由于政治體制的剛性和意識形態的局限，這一主張近期也難以實現。即使能夠實現，效果也不會好。經歷了10多年的村級自治不是很好的教訓嗎？三是精簡機構和人員。在最近的農村稅費改革中，鄉鎮機構和人員已得到一定程度的精簡。精減鄉鎮機構和人員對于增加農民收入無疑具有重要的作用，但僅僅精減鄉鎮機構和人員不能避開黃宗羲定律的泥潭。通過精減鄉鎮機構和人員來從根本上減輕農民負擔有一個重要前提，即鄉鎮干部的人均費用是一定的。但在自我利益支配下的鄉鎮干部的各種開消是沒有止境的，人數減少之后總開支并不一定能相應減少。因此，不改變鄉鎮政府的趨利化行為，農村非農產業是難以得到發展的。改變鄉鎮政府趨利化行為的根本途徑是使鄉鎮政府置于農民的監督之下，向農民負責。為此，必須公開所有的規章制度和政策，實行大廳式集中辦公，將這些文件既發放到農民手中，也在辦公大廳張貼，讓農民和政府官員面對面按照規章辦事。同時在辦公大廳設置舉報信箱，結合農民評議考核鄉鎮干部，嚴懲違紀者。只要公開每一個收費項目，具體辦事人員就無利可圖，也就從根本上消除了趨利化行為。向農民公開政策法規，讓農民監督政府是一種成本較小、效率較高的克服鄉鎮政府趨利化行為的途徑。事實上，中央政府在許多方面都與農民的利益是一致的，盤剝農民的主要是某些鄉鎮干部。因此，中央只要制定出符合農民利益的政策，就一定能得到農民的擁護。目前的主要任務是改革鄉鎮政府，使中央的政策得到不折不扣的落實。

二、財政支農與農民增收一些經濟學家認為，應通過增加財政對農業的投入來促進農民收入增長，其中最具代表性的是著名經濟學家林毅夫教授。林教授在2003年7月17日的《南方周末》第14版發表了題為《中國還沒有達到工業反哺農業階段》的文章，認為目前不應對農業進行直接補貼，而應加大財政支農的力度，具體措施包括取消農業特產稅，由中央財政支付農村中小學教師工資，增加蔬菜、水果等勞動密集型農產品方面的科研投入，加強農產品市場關聯基礎設施建設以促進全國統一農產品市場的形成，以加強農村基礎設施投資為中心開展新農村建設運動等。這些觀點是林教授近年來的一貫見解，曾發表在國內一些重要學術刊物上，在學術界具有很大的影響。但在筆者看來，這些財政支農措施對增加農民收入不會有顯著的作用。第一，2001年我國的耕地占用稅、農業特產稅和契稅為195.9億元，即使全部免掉，農民人均（按9億農民計算）僅可增加收入22元。至于取消農業稅可減少征稅人員，從而可減輕農民負擔，則只是林教授的一種主觀推斷。眾所周知，我國的農業各稅普遍是由村干部代征代收的，農村稅費改革后依然如此（如湖北）。第二，由中央財政支付農村中小學教師工資確實可增加農民收入，但效果也十分有限。據付光明等（2002）在湖北省A鎮的調查，該鎮2001年教師工資總額為395萬元，中小學生生均負擔346元，農民人均負擔53元!。如果全鎮中小學教師工資完全由中央財政支付，農民人均因此也僅可增加收入53元。而且，中央財政是否有能力支付農村中小學教師的全部工資是值得懷疑的。2001年我國有2.40萬個鄉和1.97萬個鎮，假定每個鄉鎮的教師工資總額與湖北省A鎮相同，則全國的農村教師工資總額達1726.15億元，與用足WTO黃箱政策所需要的補貼額2225億僅相差499億元，占2001年中央財政收入的20.1%。如果像林毅夫教授所指出的那樣，中央財政無力負擔前者，那么，我們也沒有理由相信中央財政有能力負擔后者。第三，增加蔬菜、水果等勞動密集型農產品方面的科研投入是難以增加農民收入的。首先，我國農村的技術推廣體系已是人去網破，技術推廣服務工作基本處于停頓狀態。因此，即使增加的農業科研投入能夠全部轉化為科研成果，這些成果也是難以被傳播到農戶，全部轉化為現實的生產力的。其次，即使農民能夠采用這些科研成果，也不一定能增加收入，因為農民往往不得不支付過高的生產投入成本。筆者（彭代彥，2003）的計量分析表明，農業科研對農民收入增長沒有顯著的貢獻。第四，進一步增加對道路、通訊、運輸和倉儲等市場關聯硬件設施和市場中介、信用和法律等軟件設施的投資對增加農民收入效果也不大。林教授認為，我國統一的農產品市場尚未形成，這些市場關聯設施的建設有利于農產品統一市場的形成，從而有利于各地發揮自己的比較優勢，中、西部地區可通過向東部地區輸送農產品分享東部地區經濟增長的好處。但事實上，在我國，全國統一的農產品市場已基本形成，海南島的蔬菜和新疆的水果都已在全國任何地區銷售。中、西部地區之所以未能通過向東部地區輸送農產品以分享東部地區經濟增長的好處，主要原因有二：首先，東部地區不是國際貿易理論中假設的小省（國），而是大省，在大量生產具有比較優勢的產品的同時，也不必從其他地區輸入不具有比較優勢的產品；其次，東部地區通過輸入中、西部地區的勞動力降低了生產成本，使得中、西部地區在農產品的生產方面也不具有明顯的比較優勢。因此，增加農產品市場關聯設施投資對農民收入增長的效果是不容樂觀的。此外，有些設施如運輸和倉儲不一定需要政府投資，市場完全可以引導民間資本進行有效投資，而對于信用體系，政府通過投資是建立不起來的。第五，通過增加農村基礎設施投資和開展新農村運動也難以達到啟動需求、拉動就業，從而增加農民收入的目的。首先，誰來支付農村基礎設施投資所需要的巨額投資？中央財政顯然拿不出這么多錢。其次，即使中央財政能拿出這么多錢，也必須有一個有效的政府才能真正使這些投資得到有效的使用。但無數案例表明，鄉鎮政府不是有效政府，我們難以相信鄉鎮政府能有效組織和監督農村基礎設施投資的有效使用。因此，農民并不能從農村基礎設施投資中真正受益。綜上所述，以林毅夫教授為代表的經濟學家的通過財政支農提高農民收入的政策主張大多是難以實現的；即使能夠全部實現，對增加農民收入的貢獻也十分有限，不過是杯水車薪，于事無補。參考文獻：[1]付光明，黃正林，沈亞林)部門內生交易費用“綜合癥”是農民負擔重的根本原因’*[J]管理世界，2002,(11)。[2]雷曉寧。“農民進城”還是“資金下鄉”[J]。改革,2003（2）。[3]彭代彥。農民進城的就業壁壘與農村人口城市化[J].中國經濟評論（美國）,2003,(2)(a).[4]彭代彥。農業生產要素配置與農產品供給的計量分析[M]。武漢：華中科技大學出版社，2003（b）。[5]彭代彥。鄉鎮農業技術推廣站的職能與重建——對湖北省J鎮的案例分析[J].當代經濟研究,2004,將發。[6]孫大午。解讀“三農問題”，兼談中國的希望——在北京大學、中國農業大學的演講（摘要）。[7]于建嶸。農民有組織抗爭及其政治風險——湖南省H縣調查[J],戰略與管理,2003