異體監督行政管理
前言：本站為你精心整理了異體監督行政管理范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
一、行政監督及其面臨的難題
1、什么是行政監督
行政監督是行政管理機制的重要組成，它是指行政監督主體依據一定的授權范圍和法定程序，對行政行為從計劃、發生、產生影響到評估等一系列過程中涉及到的人、財、物的監視和督察，尤其是對行政權力運用者、行政決策機關、行政執行機關以及其公務人員的行為的監視和督察。行政監督泛指當代各國國家生活中各種法定的監督主體（立法機關、行政機關、司法機關、政黨、社會團體、群眾組織、新聞輿論、公民等）依法對國家行政機關以行政工作人員所實施的檢查和督導。[②]對于行政監督的認識必然要從主題、對象、構成、性質以及目的幾個方面入手。
首先，行政監督的主體是國家權力機關、司法機關、立法機關、特設的行政機關、政黨組織以及人民群眾。監督主體的多元化使行政監督體系趨于完善，但也因為各種主體之間的監督力度和影響力度的不平衡而出現監督漏洞，因此，在建設民主法治體制的原則要求下分清主體的主次、重視民眾和輿論等非制度、非法律層面的監督力量是十分有必要的。
其次，行政監督的對象是行政機關的行政行為以及行政工作人員的職務行為。主權在民的政治體制下，行政行為就是民眾意志的表達和執行。政府的根本理念是主權屬于人民，政府權力來源于公眾結成的社會，來源于人民的同意和授權。[③]因此，如何運用好這種民眾同意授予和轉讓的權力，如何在各種利益關系和力量的縱橫交織中自如博弈、平衡各方利益關系，如何讓民眾對政府滿意、信任是政府行政行為的最終目標。這就需要對行政行為本身及其執行主體進行從頭至尾的監督，政府部門及其公務人員是行政監督的必然對象。
再次，行政監督是由內部監督和外部監督構成的。內部監督主要是指行政機關背部形成的監督系統，有一般監督、業務監督、專門監督、審計監督、檢查監督等；外部監督是指來自于行政機關之外的監督主體對行政機關及其工作人員的監督，有權力機關的監督即人大監督、司法機關的監督、政黨監督、社會組織和第三部門的監督、人民群眾監督、社會輿論監督等。監督體制體現出一種內外結合、自成系統的特點。
最后，行政監督的意義除了它本身在行政過程中的重要性和與權力相生相伴的根本屬性外，還對于當今民主法制社會的構建意義重大。行政監督是依法治國、依法行政、正確貫徹執行法律和公共政策的重要保證；是建設責任政府、遏制行政權力腐敗的有效保證。[④]行政監督有效地促進行政人員的依法行政、合理行政，強化了行政管理，提高了行政效率，推進了反腐敗建設。
2、面臨的難題
目前，我國的行政監督從主體上來說，主要是一同體監督、紀檢督察監督、審計監督為主，而異體監督、人大監督的強度和力度都不夠到位，人民群眾監督、輿論監督、第三部門監督更是僅僅對與基層權利和表面行為具有監督和約束作用，這種監督機制的不完善、不健全、多元化主體的缺位以及行政監督體系設置的不合理使我國的行政監督在實際運行中出現許多問題，尤其近幾年我國市場經濟中出現的一系列問題是行政權力監督領域紅燈頻閃，“蘇丹紅”、“多寶魚”一波未平，“注水豬”、“毒奶粉”一波又起，潰壩、礦難、舞廳火災更是層出不窮。問題的產生是強化監督管理的契機，問題的發現是進行改革的基礎，對于監督不力的表現和原因分析主要有以下幾個方面。
（1）行政權力濫用的現象普遍化、嚴重化。行政權力具有管理領域廣、能動性強、自由裁量權大、可以強制實施等特點，同時也具有公共性、手段性、自主性、一元性、時效性和膨脹性的特點，是最容易違法、出軌、濫用的一種權力。行政權力的運行表現為對全社會資源和價值的整體配置，行政權力運行主體的主要職責在于管理社會公共事務，維護社會公共秩序，協調社會公共利益，但是“行政權的行使與其公益目的的相偏離的現象是無法避免的”。孟德斯鳩認為，有權力的人們會使用權力一直到遇到界限的地方才休止。[⑤]所以防止行政機構膨脹、行政權力濫用、社會資源浪費，做好行政權力監督從權力根源上來說是十分必要的。而當今的行政生活中，權力濫用、侵權、越權、僭權的現象普遍存在著，如多行政職能部門未能完全堅持執政為公、執政為民的理念來履行職責，反而會根據自身的自利性要求或某種特殊群體的利益要求而為違背了行政權力的正常運行。
（2）三權分立不到位，行政權力過分集中。三權分立是指將國家權力劃分為三種：立法權代表國家的一般意志，行政權主要執行國家意志，司法權主要在與保護民眾的利益。[⑥]目前采用行政首長負責制的行政體制占大多數，這種將行政權力的全部或部分交由行政首長一人掌握和負責，同時也要基于領導集體討論會議的討論和通過的體制體現了權、則、利的統一性，但也有許多弊端，比如在權力運行中出現的“家長制”現象，這種權力運行的異化問題出在權力運用的過程中：一是權力的授予環節，存在著暗箱政務；二是在權力的使用環節上，信息錯位。而在如今的市場經濟下，權力對資源的分配功能以及運行異化的條件導致了企業行為的扭曲，那些試圖謀取私利的個人和企業不再是通過提高自身質量在市場上競爭，而是以各種手段在拉攏收買控制資源的政府官員和部門，企圖走捷徑去獲取利益，這也使政府與企業的關系變得微妙，政府對市場的職能有了缺陷，許多不良的經濟現行涌現出來。
（3）行政監督權的立法保障不到位。對于行政權力的監督權，我國的《行政監察法》做了相關規定。從實體來看，它對監察機關的職能規定是只能對本機政府任命的公務員實施監督，本級政府的領導成員由上級政府的監察機關實施監察，這就形成了權力行使單位的主要領導在本級監察機關眼里是垂直上級，對其無權行使監察權，而只能由上級監察部門對其監察，這就留下了權力濫用的空間；從程序上來看，監督的程序合意化、制度化、全面化不強，這也是行政監督在運行中亂了套，使其效果大打折扣。
（4）行政監督的內部外部監督不對等。外部監督中的專門監督機構受制于監督對象，缺乏自身的獨立性，不能與之形成相抗衡的權威。很多情況下要受制于同級人大，另一方面監督權處于事后行使，沒有進入了權力的運行過程中，更多的體現為一種對結果的審查、認定而采取的救濟或者補償的措施。還有一點就是同體監督、部門監督受自身利益的影響，起不到大作用，更多的是流于形式，而此中監督的直接性、低成本、好操作、可控制性使之成為占據主體的主要監督形式，外部監督存在制度和程序上的漏洞，人民群眾監督、社會輿論監督以及第三部門監督力量相對薄弱。
（5）在觀念上只注重行政監督中的補救、救濟等“消極”作用，而忽視了其預防、改進的“積極”作用。監督的目的不是為了發現錯誤，而是防止錯誤發生的可能。
二、異體監督及其特有的意義
異體監督是相對于同體監督提出來的，它們主要是從監督的主體上區分的。同體監督更多的是作為一種系統內部的監督，是上下左右之間及專門監督之間共同形成的監督體系，包括同一行政系統內的上下級監督和同一行政層級的左右監督；異體監督是指來自于行政系統外部的其他主體與監督對象之間構成的監督體系，包括社會輿論監督、第三部門監督、人民群眾監督以及異地監督。
1、異體監督的范圍
作為與同體監督具有互補型的一種監督形式，異體監督的范圍從其監督主體、監督對象、受監督的事物以及形式四個方面來了解。
（1）從異體監督的主體來看，社會公眾、第三部門、大眾傳媒以及與監督對象無直接利益關系的其他司法、審判、輿論機關均屬于異體監督的范圍。
社會公眾的監督主要是指公民對行政部門及其工作人員在其職能履行過程中的所作所為以及所造成的結果的監督。在當代法治政府的要求下，公民的權力日益在政治領域中開發和體現出來，公民的參與權、知情權、信訪權、監督權等一系列民主權利被重視起來，尤其是對公共事務和社會事務的管理，現代公民顯得尤有熱情，這也是對其權利的尊重和保護，監督權利則是對公民自身個人公民利益和社會公眾利益的保障。
第三部門是介于政府與企業之間的非政府組織與非盈利組織，作為一種過渡性的組織和力量，在現代行政中發揮著不可替代的作用。第三部門具有民間性、非贏利性、自愿組織性、自我管理性、非政治性等特點，可以根據其自身的優越性進行行政監督，尤其是它的非贏利性欲非政治性，可以使其在監督過程中不受到利益因素、政治因素的干擾，從而做到公平正義。第三部門中的工青婦和居委會、村委會、職代會以及社會慈善機構、社會志愿組織團體應充分發揮其獨特的監督效能，成為異體監督的主力。
與其他監督主體相比，大眾傳媒的監督就更為普遍和全面了。大眾傳媒和社會輿論監督主要是指經過新聞媒介或不經過新聞媒介，由一定的群體、階層或區域的人們形成的對行政機關及其工作人員的看法或評價，從而對行政機關形成輿論壓力。[⑦]大眾傳媒監督的優點在于其迅速、敏銳、直接、及時、引人注目、震懾力強及覆蓋面廣，在西方國家也被稱為是“第四權力”，而與立法權、行政權、司法權并立。大眾傳媒監督的有效性還在于大眾傳媒作為公眾代言人的形象存在于社會中，它往往敏銳地監測到一些對民眾產生影響的行為和事件并在一定范圍內擴大化，引起更多公眾的注意，更多的是引起相關行政機關的注意并促使其采取相應的措施予以處理，所以它是一股不容小視的力量。
（2）從異體監督的對象來看，學術界目前還沒有與同體監督對象之間的明確的界定，但是最為行政監督的一種有效形式，其對象必然為形式公共權力的機關和人員的行政行為，包括行為的方式、內容、過程和結果。行政機關作為職能部門，其行為涉及到社會生活的方方面面，如工商行政管理、衛生環保、民政財務、國稅地稅、醫療保健、勞動保障等，并隨著社會的發展，行政職能在進一步細化，監督對象也隨之更為具體、深入。
（3）從異體監督的方式來看，公眾監督中的舉報監督、信訪監督，第三部門監督中的社團監督以及大眾傳媒監督中的新聞輿論監督都是其有效形式。
舉報監督主要指公民根據自己了解到和發現的情況采取電話、電報、信函、網上、或當面等各種方式對行政機關及其工作人員進行的監督，尤其是政府部門舉報箱的設置成為了接納大量舉報的重要載體。隨著科技的進步，公民的上網舉報、網上論壇舉報以及政府網站留言等也發展起來，這是監督的新形式。
社團組織監督是社會群眾性自治組織通過召開會議，以口頭或文字的形式向有關機關及其工作人員提出要求、建議和批評，對行政機關的違法失職行為申訴、檢舉和控告的監督。[⑧]
新聞輿論監督主要是通過大眾傳媒如報紙、雜志、書籍、電影、電視、廣播、網絡，直接反映人民群眾對國家政務和其他社會事務的意見。
異體監督還有一個方式就是異地監督，司法異地審判、輿論異地監督?！巴黄扑痉ǖ胤交⑤浾摰胤交捏w制弊端，在為改變現有體制的情況下，實現異體監督，這是值得推廣并加以制度化的經驗?！盵⑨]
2、異體監督的意義
首先，針對同體監督的監督不力的弊端，異體監督有其重要的意義。
（1）異體監督從權利約束出發，以保證憲法和法律原則的實施為宗旨，而同體監督則立足效率，以提高行政效率為中心任務，圍繞提高效率展開監督活動。異體監督與同體監督的不同之處在于異體監督是體系外的監督，沒有各種復雜的工作關系、利益關系以及個人關系的羈束。
（2）異體監督條件下，任何監督主體在監督活動中始終處于相對獨立的地位，這種監督具有速度快、透明度高、覆蓋面廣、影響大的特點。對于行政監督體制中的機構設置、人員配備、責權劃分進行改革的同時，也應完善異體監督系統，使之擺脫行政監督薄弱環節的困境。
其次，異體監督作為一種行政監督的有效形式，有利于克服行政權力主體以權謀私、權錢交易、腐敗等政府“尋租”行為。政府的尋租行為實際上是一種權利與經濟財富之間的不當交易，或是一種公權力與另一種公權力之間的不當交換。加強異體監督的力度和范圍，對于克服這些并不少見的政府不當行為有著重大的意義。
最后，異體監督的完善對于政府的轉型有積極的作用。政府對社會的治理模式正經歷著從管制型、治理型到服務型的轉變，在這種轉型時期，加強行政監督尤其是充分發揮異體監督的積極作用可以為服務型社會的實現提供良好的社會環境，使服務型社會成為一個以人為本、以提供優質的公共服務和公共產品為職能的現代型社會?，F代社會也要求重責任與績效的政府，加強異體監督對于建設責任型政府、建設責權相統一的新型權力運作模式意義重大?，F代公共行政的精神要求以民主法治為價值理念，以對公民負責為根本要求，加強異體監督體制建設及其正常運行是行政權力運行合理化的保障。
三、異體監督的發展前景
異體監督中監督主體與監督對象之間沒有直接的利害關系，這種“異”的優越性使其成為行政監督的一種有效方式，異體監督的實施勢在必行，但是健全行政監督體制尤其是完善內容和程序的立法建設、營造民主開放的公眾監督氛圍、建立和拓寬民意反映的信息渠道以及加強異體監督在組織制度和精神環境方面的保障是其發展的必要條件。
1、健全行政監督體制，加強立法工作，主要是針對異體監督中多元化的主體及其監督行為的合法化。立法中尤其是異體監督程序的法律是行政監督有效運作的保障。目前我國行政監督方面的立法工作還不盡完善、不夠合理，有的領域甚至是空白，有許多案例往往處于法與法的邊緣地帶、灰色地帶，法的適用性不夠廣泛，致使監督存在較大的盲目性和隨意性，因此，加強對行政監督的立法工作，使之規范化、制度化、程序化、合法化，是行政監督工作的重中之重。
2、營造民主、開放的公眾監督氛圍，保障公眾的監督權利行使的有利條件，為公眾和輿論監督提供民主、平等、自由、合作、參與的環境。民主的理念不是一個新詞，但這并不表示民主工作已臻于完善，尤其是監督上的民主。民主化的氛圍是監督有效的必要條件，建立民主開放的監督氛圍可以匯集民意，反映廣大人民的根本利益和整體意志。促使行政權利與社會相互融合而不是彼此分離，保證行政機關運用具有穩定性、連續性特征的法律規范來保障行政管理的有序和社會的穩定。[⑩]
3、建立和拓寬民意反映的信息渠道。隨著科技的進步，多種多樣的信息渠道出現在日常生活和政治生活中，多種媒介如網絡、電子科技產品等也應隨之進入行政監督的領域。異體監督的多元化也要求監督方式的多元化發展。網絡作為一種高效率的工具，能在一定程度上擴大公民參與的渠道，拓展民主決策的內涵，有積極的作用。[11]加強電子政務建設以及政務公開工作，加強信息的透明化改進，加強網絡化社會中公民的多種參與方式的同步發展是拓寬信道的有效方式。另外也要注重監督資源的合理利用，監督資源主要是指網絡化資源的集成與整合，在技術上要求有一定的監督策略。
4、加強異體監督在組織制度和精神環境方面的保障。在組織制度上，完善各種異體監督受理機關的組織工作，如對于民眾監督信息的收集和反饋組織。組織的合理化是信息得以及時利用、問題得以及時處理的前提。在精神和環境上要實行利于激發異體監督主體的參與熱情的措施，使其了解參與的形式、途徑，了解其合法權利與地位，樹立具有現代意義的權力——權利觀念。
異體監督是主要從監督主體予以確定的一種行政監督形式，它的監督范圍、對象以及力度是對行政監督體制的完善。在當代講求效率、效益、公平、公正的行政理念指導下，合理運用異體監督理論，加強異體監督建設，充分發揮異體監督的優勢，為實現新型責任政府、服務型政府奠定基礎。
注釋：
[①]李軍鵬：《公共行政學》，385頁，首都經濟貿易大學出版社，2004。《》
[②]張尚鷟：《行政監督概論》，1頁，中國人事出版社，1993。
[③]寧騷：《公共政策學》，194頁，高等教育出版社，2003.
[④]李軍鵬：《公共行政學》，386頁，首都經濟貿易大學出版社，2004。
[⑤]羅豪才：《行政法學》，85-87頁，北京大學出版社，1996。
[⑥]張國慶：《公共行政學》，91頁，北京大學出版社，2007。
[⑦]李軍鵬：《公共行政學》，397頁，首都經濟貿易大學出版社，2004。
[⑧]李樹軍：《行政監督》，210頁，世界知識出版社，2007。
[⑨]蔡永飛：《三鹿危機后的新期待》，人民論壇，2008年第19期。
[⑩]王保民：《我國行政立法的的民主保障和監督控制》，64頁，行政論壇，2008年第4期。
[11]徐家良、萬方：《公民網絡參與的政府創新分析》，70頁，中國行政管理，2008年第4期。
論文關鍵詞：行政權力異體監督輿論監督
論文摘要：權力的運行需要監督，尤其是具有管理領域廣、能動性強、自由裁量大、可強制實施等特點的行政權力更需要有一套完備、詳盡的行政監督體系與之相配套。目前的行政監督體制是由內部監督和外部監督共同夠成的系統，市場經濟下難免會有漏洞和弊端，異體監督便是針對這種不足提出來的。異體監督相對于同體監督，有著獨特的、補充性的作用，并且在行政體制改革日臻完善的環境下有很好的發展前景。
