國有資產信托財產管理制度分析

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編者按：本論文主要從國有資產信托管理的必要性和可行性；國有資產信托中的當事人認定問題；信托財產的權屬與管理問題等進行講述，包括了國有資產信托經營的獨特方式,形成了國有資產信托管理的特殊意義,具有其他國有資產經營方式所不具備的優點、國有資產信托的法律依據及其可行性、國有資產信托中的當事人主要有委托人、受托人和受益人等，具體資料請見：

摘要:國有資產信托管理中的主要問題是信托當事人的認定和信托財產權屬的認定問題,國有資產信托中的委托人只能是國有資產的所有者。國有資產信托管理具有現實意義,有利于擴大國有資產管理的方式,有利于增強國有經濟活力。國有資產信托管理具有可行性,可以根據我國信托法的基本規定進行。作為信托受益人的國有財產的代表人,不得放棄信托受益權;國有資產的所有權不應當因信托而發生改變,信托財產的權利性質是非典型的財產所有權,可以理解為是形式所有權,或者是名義所有權。

關鍵詞:國有資產;信托當事人;信托財產

國有資產信托管理作為國有資產管理的一種方式,在我國仍然處于探索當中,實踐中涉及的有關問題需要深入探討。國有資產信托管理是國有資產管理的一種方式,在我國相關的法律制度還不夠健全的情況下,充分肯定國有資產信托管理的積極作用,處理好有關信托當事人之間的關系,準確認定信托財產的權利歸屬問題,可以促進國有資產信托管理活動的健康發展。

一、國有資產信托管理的必要性和可行性

國有資產信托經營的獨特方式,形成了國有資產信托管理的特殊意義,具有其他國有資產經營方式所不具備的優點。

第一,國有資產信托管理,可以真正實現國有資產的所有者與經營者相分離。對于國有資產的經營管理一直探索走所有者與經營者相分離的道路,以提高國有資產的管理水平,更好地實現國有資產的保值與增值。但是,如何才能更好地做到使國有資產的所有者與經營者真正相分離,卻是人們一直在探索的問題。實行國有資產信托管理,國有資產的所有者作為委托人,將國有資產交給受托人管理,受托人則作為獨立的市場主體依據信托合同從事國有資產的管理活動,這樣可以實現國有資產的所有者與經營管理者相分離。

第二,國有資產信托管理,可以增強國有經濟活力、控制力、影響力。國有資產的信托管理,受托人依法具有獨立的法律地位和從事經濟活動的主體資格,受托人可以依據信托合同獨立從事對國有資產的管理活動,防止了委托人對受托人的不當干預,這就調動了受托人的積極性,這樣受托人就可以在市場經濟活動中充分運用國有資產,發揮國有資產的經濟效力,這就可以增強國有經濟的活力和影響力。

國有資產信托的法律依據及其可行性。我國現在雖然沒有制定有關國有資產信托管理的具體制度,但可以適用于國有資產信托管理的基本法律《信托法》卻已經存在,可以作為當前從事國有資產信托管理的基本依據。制定于2001年的我國《信托法》第2條明確規定:“本法所稱信托,是指委托人基于對受托人的信任,將其財產委托給受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名義,為受托人的利益或者特定目的,進行管理或者處分的行為。”這條規定,是我們理解和處理國有資產信托的基本法律依據。根據這一規定,國有資產信托管理就是指國有資產的委托人依據信托合同將國有資產委托給受托人,由受托人按照委托人的委托為受托人的利益而以受托人的名義進行管理或者處分該國有資產的行為。由此可見,國有資產的信托管理作為國有資產的一種管理方式,不同于國有資產的租賃經營、承包經營等常見的經營方式,更不同于同樣具有委托含義的委托經營方式。

二、國有資產信托中的當事人認定問題

國有資產信托中的當事人主要有委托人、受托人和受益人。由于國有資產信托管理中的具體情況比較復雜,涉及到很多主體與部門,在如何認定國有資產信托管理的委托人與受益人的問題上,存在著混亂的現象,這就要求我們根據具體情況認真區別對待。

國有資產信托中的委托人的認定問題。信托財產的委托人,一般情況下應當是財產的所有人。我國《信托法》第19條對信托中的委托人作了原則規定:“委托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。”由于國有資產信托的特殊性,這一原則規定應用到國有資產信托中時,還需要認真對待。對于如何認定國有資產委托人這樣看似簡單的問題,卻存在著一定的混亂。人們習慣地認為,國有財產的所有人是國家或者全體人民。但在法律上,這樣的認識缺乏現實性和可操作性。

目前,在我國的國有資產管理體制下,從法律角度上看,具有操作意義的是政府各級國有資產管理委員會。但是,政府各級國有資產管理委員會并不是國有資產的所有者,各級政府作為國有資產信托的委托人,在實際操作中不具有實際意義。各級政府國有資產管理委員會是專門負責國有資產管理的政府職能部門,可以作為國有資產信托的委托人,具有實際操作意義。在國有資產信托的委托人認定上,還需要注意的問題是,國有企業、國有控股公司、國有持股公司是否可以作為國有資產信托的委托人。國有企業和國有投資公司,是國有資產的實際持有人,不是國有資產的所有人,也不是國有資產的所有者代表,不能作為國有資產信托的委托人。但是,在特殊情況下,國有企業與國有投資公司可以根據國有資產管理委員會的授權行使部分國有資產委托人的職權。

國有資產信托中的受益人的認定問題。在信托當事人中,存在著信托受益人。根據《信托法》的規定,受益人是在信托中享有信托受益權的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人可以是受益人,也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人,但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中,受益人可以是委托人以外的其他人。但是,在國有資產信托中,受益人具有特殊性。其一,國有資產信托中受益人的范圍問題。在一般的信托中,受益人的范圍是沒有限制的,受益人可以包括委托人、受托人以及其他人,也可以不包括委托人。在國有資產信托中,受益人一定要包括委托人,即國有資產的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有這樣,才能充分保障國家利益,保證國有資產的保值、增值及不被侵犯。其二,國有資產信托中受益人的權益問題。在一般的信托中,受益人的權益包括:信托利益分配權、信托財產管理的監督權、對不當信托事務的撤消請求權、損害賠償請求權、解任受托人請求權。此外,一般受益人還有權放棄信托受益權,可以依法轉讓信托受益權。在國有財產的信托中,其特殊性在于,作為信托受益人的國有財產的代表人,不得放棄信托受益權,必須認真行使和履行國有資產受益的權利與職責。

在認定國有資產信托委托人與受益人的同時,也要注意處理好委托人與受托人之間的關系。應當強調的是,在國有資產信托管理活動中,委托人與受托人之間的關系,是建立在平等基礎之上的,應當遵循“自愿、公平和誠實信用原則”(《信托法》第5條規定)。這是處理國有資產委托人與受托人之間關系的基礎。正是基于這樣的公平、平等關系,才使得國有資產的信托管理不同于以往其他任何國有資產的管理方式。國有資產的受托人,享有信托財產管理權、信托事務處理權、信托報酬權、信托受益權。國有資產的委托人,享有信托財產收益權、信托財產管理的監督權、對不當信托事務的撤消請求權、損害賠償請求權、解任受托人請求權。在這些基本的關系之外,最重要的問題是,信托財產的安全問題。信托財產的安全問題,往往被忽視。由于在國有資產進入信托領域后,就面臨著各種各樣的風險,有來自市場的經營風險,也有來自信托當事人的信用風險。各種風險的存在,必然使信托中的國有資產面臨著安全問題。這就要求國有資產的信托委托人切實履行職責,受托人做到誠信盡職,各級國有資產監督管理部門加強對國有信托財產的監督管理。

三、信托財產的權屬與管理問題

信托財產的權屬問題,涉及到信托財產的權利是什么性質的權利問題以及權利的歸屬問題,是國有資產信托管理中需要認定與解決的重要問題。這個問題不僅關系到信托當事人的利益,也關系到國有資產安全,需要我們認真研究對待。在國有資產信托管理中,信托財產是信托活動的基礎,也是信托權利義務集中指向的對象。信托財產在信托關系成立的前后,其權屬關系是不同的,明確信托財產的權屬直接關系到信托當事人的權益。

關于信托財產的權利性質問題,在認識上始終存在著不同的看法,分歧很大,主要存在著信托財產是所有權與非所有權的不同認識。人們一般認為信托財產的權利性質是所有權,即信托人在信托期間對信托財產享有所有權。將信托財產的權利性質定位于所有權,就可以把國有資產的信托管理方式與承包經營等其他財產管理方式區分開。的確,國有資產信托與其他國有資產管理方式的最明顯的不同,正是受托人對管理的財產權利上的不同。但是,如果把信托財產的性質理解為一般意義上的所有權,與其他所有權沒有什么區別的話,其結果必然是,國有資產在信托期間屬于受托人所有,受托人可以獨立處理信托財產,信托財產脫離了原來的所有人。這樣信托財產由受托人獨立處理,不受委托人的制約與監督,必然不利于委托人,必然會出現損害委托人利益的情況,必然會造成國有資產的流失、被侵吞。這樣的結果顯然不符合委托人的初衷,不應當是國有資產信托的結果。

實際上,信托財產的權利性質又不完全等同于所有權,信托人行使信托財產權是受到限制的。所以,認為信托財產的性質是所有權的理論觀點,在實踐上不能夠被委托人所接受。信托財產的權利性質,不應當是一般意義上的所有權,不應當是絕對的所有權,而應當是受到約束的有限制的具有所有權內容的財產權,只應當是形式意義上的所有權。信托財產的這種權利,在權利存在的期間、權利的范圍、行使的方式等具體內容上,都受到信托合同的約束,都不同于一般意義上的所有權。這樣,信托財產權就區別于承包經營權等,也區別于所有權。因此,信托財產的權利性質是非典型的財產所有權,可以理解為是形式所有權,或者是名義所有權。

關于信托財產權的權屬問題,即信托財產歸誰所有的問題,很多人認為,信托財產在信托關系成立后,財產的所有權由委托人轉移到受托人,受托人享有信托財產的所有權。如此認為,則信托財產的所有權在信托關系成立后發生了變化。這樣的看法,對于國有資產,似乎難以接受,因為國有資產將會因信托關系的成立而流失,這與我們一直堅持的國有資產保值增值的目標相背。從我國《信托法》的規定上看,法律并沒有規定信托財產的所有權因信托法律關系的成立而發生轉移。《信托法》第2條關于信托財產的規定是,信托人“將其財產權委托給受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名義,為受益人的利益或者特定目的,進行管理或者處分的行為”。可見,我國《信托法》只明確規定了在信托法律關系成立后,轉移信托財產的占有,并且信托財產權的行使也由委托人轉移到受托人。

在信托法律期限屆滿或者信托法律關系終止的情況下,信托財產重新由委托人占有并由委托人直接行使財產權。受托人在信托法律關系存續期間,行使的財產權實質上包括財產的所有權。這樣,從表面上看,信托財產的所有權屬于受托人,可以認為,受托人在形式上是信托財產的所有人。但是,受托人所行使的信托財產的權利是有條件的,是受到信托合同約束的,也是受到委托人監督的。所以,受托人所享有或行使的信托財產權,不同于具有絕對性的財產所有權,是非絕對的。因此,受托人對信托財產的權利,不是絕對的傳統意義上的所有權。

在信托財產的管理問題上,受托人在信托期間獨立行使信托財產的管理權。根據我國《信托法》的規定,在國有資產信托管理中,信托財產的財產權,包括財產的所有權,在信托期間,由受托人獨立行使。信托人不得干涉受托人對信托財產的管理與處分,但受托人有權依據信托合同監督受托人的活動。這一點,不同于國有企業的經營管理權及其他形式的國有資產管理權。至于信托期間信托財產所有權是否發生轉移,《信托法》沒有明確規定。這個問題,無論在認識上有什么不同的看法,都不影響實際上的信托活動,不影響受托人對受托財產的管理。

與信托財產管理相關聯的問題是,信托財產的風險與收益問題。在國有資產信托期間,發生的與信托財產有關的風險與收益應當如何處理,處理這個問題的基本原則是:受托人管理信托財產形成的債權債務,以信托財產來認定,即管理信托財產形成的債權屬于信托財產的范圍,其最終屬于委托人,管理信托財產形成的債務以特定的信托財產承擔風險責任。這種處理信托財產的風險與收益問題的原則,是建立在信托財產獨立基礎上的。信托財產獨立是我國《信托法》確定的重要制度。信托財產獨立,一方面表現為,信托財產獨立于委托人的其他財產,與委托人的其他財產相區別。另一方面,信托財產獨立于受托人的財產,與受托人的其他財產相區別。這樣,信托財產獨立制度,就可以把信托財產管理中的相關問題界定清楚,實際上,就是確定了信托管理人在信托期間以信托財產為基礎獨立享有權利承擔義務的基本制度,這樣的制度與法人獨立承擔有限責任的制度是相似的,也可以說是法人有限責任制度在信托關系上的體現。