西方行政管理網絡發展思考

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隨著信息時代的到來,以信息知識為基礎的新文明動搖并改變了西方原有社會、政治和經濟。行政系統作為社會系統的重要組成部分,必然會隨著經濟政治方面的變革產生一系列的改變,具體來看,主要呈現以下跡象。

一、行政組織從金字塔型的等級制向平行網絡化發展。

金字塔型的等級制是大煙囪時代政府行政體系的主要組織形式,馬克斯.韋伯稱之為“最理性的組織形態”。它是與當時集中管理的大工業及高度集中的權力結構相適應的。與此同時,這種形式也有副作用,如對外界環境的變化反應遲鈍、各層級缺乏有效的溝通、規章制度作繭自縛、機構臃腫、人員膨脹、效率低下等。隨著時代的發展,這種結構賴以存在的基礎發生了變化,弊病也日益明顯。約翰.奈斯比特在《大趨勢》中認為,就政府制度而言,平行網絡狀的組織可以提供一種官僚主義永遠無法提供的東西—橫向聯系,因為促使組織之間發生聯系的是信息網絡,而不是層級的控制。奈斯比特所說的“網絡組織”是一種以信息溝通和聯系為基礎而結成的管理協作系統。這種組織的價值觀在于效率、適應、創新,權力結構是分散的網絡狀,權力基礎是知識,組織中雖有分工,但更重視相互依存和合作。這種組織得益于信息技術在政府系統中的廣泛應用,它能夠適應動蕩、復雜的外部環境。

二、政府行政行為方式從行政命令方式向以“顧客取向”的伙伴關系發展。

“顧客取向”本是一種企業行為。就政府而言,“顧客取向”表明了政府的服務性質與傳統的服務不同。傳統的服務方式是由政府單方面行使權力,提供服務、維持管制等,而新的服務方式是以伙伴關系和合作關系為準則的,它不是發號施令,而是互相協商。平行結構使政府趨向于用蹉商、談判、解釋、說服的方式,致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間互動狀態的構建與實現,最大限度地調動和發揮各種社會力量。就國與國政府間關系而言,處理國際事務也要奉行磋商、解釋、談判、說服的方式?！皬姍嗉凑胬怼钡臅r代已越來越為世人唾棄?！叭绻裰鬟M程只被看作是一種打敗或統治其他人的斗爭,那么,民主社會就不可能獲得長期的生存能力”。因此,平等和協商成為重要的社會價值觀念,既是競爭對手,又是伙伴,有沖突也有合作。

三、行政權力從集權到分權。集權與分權是行政管理領域議論的焦點。

工業時代,中央集權式的管理被視為工業社會最先進的管理方式,行政集權在現代化過程中起到舉足輕重的作用。但隨著科學技術的發展,后工業社會的來臨,社會利益的分化以及國際經濟的一體化,行政管理中出現了集權危機,在瞬息萬變的情況下,都等待中心權力機構作出決定,會降低效率,錯過時機。

傳統管理中,起巨大維系作用的許多單一性很強、排斥性很強的行為準則、規范和價值觀正在被多樣性、包容性很強的準則、規范和價值觀所取代,使得整個社會的全體成員現實的或預期的行為空間和思想空間大大擴展。“放權”正在成為一個全社會性的進程,而不僅僅是一個行政權力關系的變化。分權成了一種目標取向。與集權式管理相比,分權具有以下優越性:第一,分權比集權有更大的靈活性。因為分權對于環境和顧客需求的變化能迅速地作出反應;第二,分權比集權更有效率。下級人員接觸問題的機會最多,了解問題的癥結,權力下放能使他們獨立地設計出解決問題的最佳途徑;第三,分權比集權更具有創新精神。因為好的思想、觀點常常來源于實際工作中,來源于同顧客打交道的雇員,分權更能調動雇員的積極性、責任感,從而產生更高的生產率。鑒于此,一些西方國家的政府紛紛下放權力,因此托夫勒和奈斯比特把權力從集中到分散視為一大趨勢。

4、政府行政運營從“公營”向私營化發展。公營主要指由政府直接提供基礎設施和公用事業,如道路、電訊、郵政等。它具有壟斷性,目的在于控制,其森嚴的指揮系統無法適應迅速變化、具有高度競爭性、信息豐富的社會經濟。而私營化能使政府在一個千變萬化、撲朔迷離的世界面前,將重點放在具有戰略意義和優先發展的項目上,私營化并不意味著完全私有化。私營化進程反映出這樣一個特點:行政管理注入了市場規則和企業管理經驗,有的國家提出了“用企業精神改革政府行為”的口號,其目的就是減少政府的官僚主義,提高服務質量。西方政府行政運營主要通過兩種方式實現公營向私營發展:第一,要運用市場機制來進行管理,搞好服務,主要有二個方面的內容:一是更多的運用市場規律從事行政管理,比如,通過向企業收取高額排污費的辦法來減少環境的污染,而不是強制性地要求停產;二是在公營部門和私營部門之間牽線搭橋、鼓勵私營企業投資公共事業。這在日本、英國、加拿大等國比較常見。第二,鼓勵競爭,把競爭機制引入到提供服務中去,采取“承包式”管理。澳大利亞、新西蘭政府各部門廣泛采取承包合同方式,把政府部分事物,交給社會法人團體管理,明顯提高了效率。私營化從根本上反映了政府官僚機構在效率上不能與私營公司相匹敵,也反映了政府旨在引進私營企業運營的方法來提高公共管理效率的努力。

5、行政管理涉及的范圍從國內向國際化發展。當今世界政治發展變化的特點是國內政治國際化,國內政治的任何波動都與國際形勢緊密相聯,都有特定的國際背景,因而一國的政治主權的實現決不再是傳統封閉意義上的“獨立”與“完整”的原始含義,而是越發具有國際色彩,單靠一國的政治權力來解決本國的政治問題常常是力所不及的,特別是經濟發展所形成的市場國際化狀態,使國家越來越不可能單獨對經濟事務作出決斷并達到目的。

這意味著人類正處于相互依賴的時代。作為一個國家,狹隘的民族主義、夜郎自大的心態都已過時,人類越來越融為一體。在這種情況下,行政管理的范圍也越出了國界走向國際化、全球化。政府的行政行為不再僅僅受制于本國政治系統內部的諸因素,同時由于政治系統與外界環境的相互作用的加強而受外界的影響越來越深。因此,一國的行政管理的設計、發展需要從兩方面著手:一方面要充分考慮本國的歷史、社會、文化狀況;另一方面又要擴展視野,放眼世界。這就要求政府在制定各項政策時要依據國際規則,在政府作用的諸領域加強國際間的合作。比如全球性的金融危機爆發后,許多國家加大了行政改革的力度,盡快重建與國際貨幣基金組織運行規則一致的政府規范。

6、行政管理從專業化、技術化向與情感化并重的方向發展。在西方傳統管理原則中,人與物始終處于二元對立的零和狀態,而主流的管理原則是執著于對物的追求,即使強調人的地位、作用,也是在這一前提下進行的。在這種價值取向下設計的行政體制是對專門技術的崇拜和依靠條塊分割的“鴿籠式”的專業單位來解決新老問題,這樣就造成了“技術統治”及部門與部門的重疊、機構與機構的交叉,形成官僚主義的大迷宮。技術的依靠使人成為沒有感情的機器的附屬物。專業化的增強,肢解了作為有機整體的人,使各行業間的協調出現了問題。但是在信息社會中,由于人類獲得信息途徑的創新,人們掌握的信息總量大大增加了。信息源和信息加工者的產生也大大超過了以前,人的自我價值提高了,人的形象更加豐滿,個性和情感需求更加多樣化、復雜化。政府的行政管理改革必須適應這個潮流,重視人的價值,滿足人的情感需求,否則就會影響到政府行政生產力的提高。

7、行政管理向信息化發展。知識經濟時代,信息化程度的高低已經成為一個國家現代化水平和綜合國力的重要標志。從世界范圍看,推進政府部門辦公網絡化、自動化、電子化,全面信息共享,已是大勢所趨。西方國家積極倡導的“信息高速公路”的五個應用領域中,網絡化政府被列為第一位,可以說政府信息化是社會信息化的基礎。政府信息化主要有以下幾個方面:(1)政府信息服務。政府在國際網上設有自己的網絡和網點,向公眾提供不保密的政府信息和檢索服務。(2)電子化的政府服務。第一,電子商業在政府采購中的應用,不僅有很大的經濟效益,而且增強了政府采購作業的透明度;第二,通過電子支付、電子文件交流,咨詢、信息服務等方式,便于民眾獲得政府服務。通過政府網站,政府的目標、計劃、意圖可以讓公眾明了和理解,還可獲得公眾的反饋信息,以改進政府的工作,這就等于是讓民眾參與了政府的決策過程。(3)從工作方式來看,以前政府與公眾的界面是在辦公室、在柜臺、在窗上,公眾必須到政府部門或機關去,才能解決他需要解決的問題,現在,政府與公眾的界面只在計算機屏幕前,只要與計算機展開“人機對話”,自己的問題就可以獲得解決,這樣就產生了一個政府再造的問題,有些辦公場所可拆掉,而政府在熒光屏前原來沒有的工作人員則需要增加,美國政府近年來著力推行“電子政府”的政策,關閉了近2000處辦公室,減少了24萬工作人員,聯邦政府的開支則減少了1180億美元。西方的高科技革命帶來了行政管理的變革。從西方行政發展的趨勢來看,有三點值得注意:一是行政管理更加精簡化、靈活化;二是行政管理更加高效化;三是行政管理更加人性化。但這些變化在目前只是初顯端倪,是一個正在發展的動態過程,要形成未來成熟的行政制度、行政體制還有一段十分漫長的路要走。正如托夫勒所說:“這是一項痛苦而必要的,范圍驚人的工程,無疑要經過幾十年的時間才能完成?！?/p>