服務型政府與行政管理體制改革
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一、政府與行政相對人關系的調整和變革
政府與行政相對人關系主要涉及兩個問題:一是政府管什么;二是政府怎么管。前者是轉變政府職能的問題,改革的方向主要是強化被管理者自治、自主,減少政府的干預,特別是減少政府對公民、法人和其他組織內部事務的微觀干預,構建有限政府;后者是轉變政府管理方式的問題,改革的方向主要是確立以人為本,實行公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式。
人民創立政府,究竟需要政府干什么?有各種不同的答案,有人認為政府的功能應限于或主要只是提供安全和秩序,保護公民和平的生活和免受他人的侵犯,行政相對人私人的事應盡量少管或不管;有人則認為,政府除了提供安全和秩序外,其最重要的功能應是提供公共服務,如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等,政府對行政相對人提供的服務越多越好。
對于政府應該干什么、管什么,新中國成立以后的歷屆人民政府對此曾有過很多探索、走過很多彎路。上世紀60-70年代,我們曾認為政府主要職能是領導人民搞階級斗爭,“階級斗爭,一抓就靈”;上世紀80年代以后,我們曾認為政府主要職能是領導人民搞經濟建設,“發展是硬道理”,提高GDP是最重要的任務;上世紀末本世紀初以來,我們的認識又有所發展,開始認為政府主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務;近年來則進一步修正為:在加強和改善經濟調節、市場監管的同時,更加注重社會管理和公共服務,維護社會公正和社會秩序,促進基本公共服務均等化。顯然,這是一個認識不斷深化、不斷校正的過程,今天進行的行政管理體制改革無疑應根據對“政府應該干什么、管什么”的這種經過大量試錯而校正的正確認識,調節和轉變政府的職能。
政府與行政相對人關系涉及的另一個重要問題就是政府怎么管,即政府行為方式的問題。傳統公法學認為,政府與行政相對人的關系是不平等的法律關系,是一種命令———服從關系,政府下達指示命令,行政相對人服從;行政相對人違反政府的指示命令,政府依國家強制力對之采取強制或處罰措施。而根據現代公法學理論,政府與行政相對人權利義務雖然不對等,但雙方在總的法律地位上是平等的,在政治上,政府和政府公職人員是公仆,行政相對人是政府提供服務的服務對象,二者是合作的關系。由于公法學理論的這種變遷,政府的行政管理方式也開始發生重大變化,傳統的高權性管理手段———行政強制、行政處罰、行政許可、行政征收等,越來越受到法律的限制和規制,新的柔性管理手段———行政指導、行政合同、行政調解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應用。因此,很顯然,更多地引進公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式無疑應成為目前正在推進的行政管理體制改革的重要內容。
二、政府與社會關系的調整和變革
政府與社會的關系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體,即誰來管的問題。在傳統的行政管理體制下,政府是公共事務的惟一的或幾乎惟一的主體,是公共物品惟一的或幾乎惟一的提供者。人們幾乎把政府與公權力等同,很少有人想像政府之外還有其他公權力———社會公權力———的存在。在計劃經濟時代,雖然也有工、青、婦和數量很少的協會、商會和其他社會組織存在,但它基本依附于政府,很少能獨立行使管理社會公共事務的職能。⑤但是,隨著市場經濟的發展,各種行業協會和商會開始大量出現。人們逐步認識到,社會公共事務并非只有政府能夠管理,社會同樣可以具有管理公共事務的功能。公權力不一定都必須由國家、政府壟斷,廣義的公權力除了國家公權力以外,還包括國際公權力和社會公權力。如NGO、NPO等各種社會組織、團體。有些社會公共事務,由NGO、NPO等社會組織、團體管理可能比政府管理更好、更有效。因為社會公權力組織處在其成員的直接參與和直接監督之下,較少可能滋生官僚主義和腐敗。正因為如此,我們確定的政府與社會關系的改革方向應是政府職能更多地向社會轉移。許多行政管理事項和公共物品,雖然必須由公權力組織提供,但不一定非要由政府提供,完全可以由民間的社會組織、團體,如律師協會、注冊會計師協會、醫師協會、村民員會、居民委員會、工會、婦聯、民間環保組織等社會公權力組織提供。2003年十屆全國人大四次會議通過的《行政許可法》明確規定,凡是行業組織或者中介組織能夠自律管理的事項,法律可以不設行政許可,政府應逐步從這些領域退出。十一屆全國人大一次會議的《政府工作報告》也明確指出,要重視發揮行業協會、商會和其他社會組織的作用,促進公民社會的成長。然而,在我們現行的行政管理體制下,許多事項、多領域還是政府管得太多,社會公權力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此,下一步的改革應是加快發展NGO、NPO,推進政府公權力向社會轉移的速度。
三、政府與權力機關、司法機關、執政黨關系的調整和變革
政府與權力機關、司法機關、執政黨的關系也是廣義的行政管理體制改革的內容?！妒叽髨蟾妗房隙诉@一點。
政府與權力機關關系的調整變革,首先要求保證政府權力來源的合法性。政府不能自己為自己確定職能和權力,因此必須加快行政組織立法,確保行政職權法定。其次,政府與權力機關關系涉及人大對政府重大問題決策權的制約,政府對國家管理重大事項的決策,包括重要政策的制定、重大建設項目的確定、內政外交重大問題的決定,都不能完全自己說了算,而要向人大報告,經過人大審議后定案。再次,政府與權力機關關系還涉及人大對政府的監督。人大對政府的監督應該是整個法律監督機制中最全面、最有力和最有效的監督。但是,過去我們的人大監督卻遠沒有達到這種應然的狀態,人大運作幾十年來,很少撤銷政府違法、不當的規章或規范性文件,很少通過質詢追究政府和政府部門負責人亂作為或不作為的責任,很少不通過政府請求審議的不適當的人事任免案和財政撥款案。毫無疑問,今后政府與權力機關的關系改革的方向應該是加大權力機關對政府制約、監督的力度,以確保我們政權的民主性質。
政府與司法機關關系的調整變革,首先要求政府自律,不干預司法,以保障司法獨立。其次,應進一步確立“有限政府”的原則?！坝邢拚辈粌H是對于政府與行政相對人的關系而言的。在這種關系中,“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多,不要干預相對人自治范圍內的事;同時,“有限政府”也是對于政府與司法機關的關系而言的,在這種關系中,“有限政府”原則要求政府不要將手伸太長,不要處理和裁決本應由司法機關處理、裁決的民事糾紛或行政爭議,特別是公安機關不要應經濟糾紛一方當事人的要求對另一方當事人采取刑事強制措施,越權干預經濟糾紛。再次,此種關系的調整改革要求擴大行政行為接受司法審查和司法監督的范圍。行政權是國家權力中最廣泛、最經常、最直接涉及公民權益的權力,是最易于發生腐敗、濫權和侵權的權力,因此,特別需要最具正當法律程序的司法制約。但是,我國目前司法審查和司法監督的范圍受限太多,抽象行政行為、內部行政行為、涉及公民受教育權、勞動權和知情權、參與權、表達權、監督權等政治權利的行政行為大多被排除在司法審查、司法監督之外。而要保障行政權的合法、有效運作,這種情況亟需改變。
政府與執政黨關系的調整變革的最重要的要求是處理好黨的領導與責任政府關系的平衡。社會主義的政治體制要求政府必須接受黨的領導,實現嚴格依法行政與嚴格執行黨的路線、政策、方針的統一。這就要求各級政府和各級黨委明確各自的職責、權限和責任。各自對自己的行為(領導行為和執行行為)負責,包括負法律的、政治的和道義的責任,以避免過去某些“一把手”享有和行使國家公權力性的力卻不承擔法律責任和政治責任(僅在黨內承擔責任)的體制失衡現象。當然,政府與執政黨關系關涉中國特色政治文明如何架構,是比較宏大的問題,需要不斷探索。但是,通過一定的法律文件(硬法或軟法)明確黨委和政府二者各自的職責、權限劃分以及它們各自違法、不當行使公權力的責任和對之進行責任追究的方式,對于改革、理順現行行政管理體制來說,恐怕是現在就應該和可以著手做的事情。在研究了廣義行政管理體制改革涉及的政府外部三個層面的關系后,現在我們來探討狹義行政管理體制改革涉及的政府內部關系的三個層面的問題。
四、中央政府與地方政府關系的調整和變革
在現行管理體制下,中央政府與地方政府關系方面存在的主要的問題是中央集權過多,地方政府自主權、自治權不夠。這樣,就導致了許多怪現象的出現:有權、有錢的不管事,管事的沒有權,沒有錢,逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事,要么“跑部錢進”。當然,中央與地方的關系很復雜,在有些情況下,授予了地方政府各種權力后,地方政府又可能利用這些權力搞地方保護主義。例如,在環境理領域,現在一些地方政府在其錯誤的政績觀和局部利益、短期利益的驅使下,往往犧牲環境、犧牲生態搞建設,當地的環保部門如對污染企業采取制裁措施或予以關閉,相應地方政府會立即加以干預,壓環保部門撤銷處罰,保護這些污染企業過關。
這種情況表明,如在環保管理體制上不破除地方保護主義,中國的科學發展、可持續發展將沒有希望,環境、生態的災難將不可避免。對此,我們應如何改革,是否將環保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢?恐怕不一定。首先,中央政府在經濟發展與環境保護的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突,迫于財政和政績的壓力,同樣可能做出重發展而輕環保的選擇;其次,中央垂直管理可能影響地方環保部門積極作為的主動性,可能產生有權的看不到、管不了;看得到、管得了的沒有權的問題。因此,像這一類管理事項,是否能借鑒國外的經驗,通過法律直接賦予管理部門更多的獨立性,使之能一定程度地減少政府(包括地方政府和中央政府)對其行使職權的干預,確保其行為不受政府短期利益的干擾。同樣,像土地、礦產資源等管理事項,特別是涉及民族自治地區的土地、礦產資源管理,如何處理中央與地方的關系,恐怕需要更多的探索。中央政府部門與地方政府相應部門的關系,可能要根據不同情況采取不同的模式:有的應由中央垂直領導,有的則應由地方政府領導(中央政府相應部門指導),有的則應雙重領導;在雙重領導體制下,有的又應以中央相應部門領導為主,有的則應以地方領導為主;在部門與政府的關系中,有的部門應由政府直接控制(如政府組成部門),有的部門則應保持對于政府的相對獨立性(如美國的獨立規制機構)。總之,這些均應根據管理事項的不同性質和管理的不同目標確定,不能“一刀切”。
五、政府部門之間的關系的調整和變革
在現行管理體制下,政府部門之間關系存在的主要問題是行政管理職能分散、交叉、重疊的現象嚴重。仍以環保管理為例,其“執法的難點在于相關權力過于分散,從前有種說法叫‘環保不下水,水利不上岸’,環保部門在許多職能部門的管轄領域行使職權時,會面臨有責無權的問題。大量與環保有關的職能分散在環保部門之外的十余個部門:外交部負責國際環保條約談判,發改委負責環保產業、產業結調整等政策制定、氣候變化工作,水資源保護由水利部負責,林業局分管森林養護、生態保護,海洋局分管海洋環境保護,氣象局負責氣象變化、空氣質量監測,農業部負責農村水、土壤環境保護,建設部分管城市飲用水、垃圾,國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護,衛生部負責城市與農村飲用水衛生安全……龍多不治水,多家部門各自為政,人員和資金分散,環保結果的考核機制分散,導致環境保護這一系統性很強的領域被人為地割裂開來,極大地影響了環保效力”。行政管理職能分散、交叉、重疊除了導致管理效率低下外,還造成部門之間爭權奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題:有利的事情(如收費、罰款等)各部門爭著管,對部門無利的事情(如社會救助、救濟、弱勢群體保護等)大家都不管。如過去勞動力市場和人才市場的部門分割問題導致有關部門為爭管理權而對“勞動力”和“人才做相互矛盾的解釋,而民政部門對流浪人員救助管理與醫療救助管理的分割,導致流浪人員生病無人救助,互相推諉,結果使其死在街道上或救助站門口,我們的新聞媒體對這些問題過去多有報道,我們在各種研討會上也多有所聞。這次大部制改革主要就是要解決這類問題,當然改革不能一步到位,大部的組合和職能的調整都不能畢其功于一役。
六、部門內部的關系的調整和變革
在現行管理體制下,部門內部關系目前存在的主要問題是許多內部機構設置不盡合理,相互之間既缺乏有效的協調機制,影響管理效率,又不能形成有效的制約,最大限度地防止腐敗和濫權。要解決這一問題,既要調整部門內部的縱向關系,也要調整部門內部的橫向關系。就縱向關系而言,隨著現代管理科學和電子信息技術的發展,過去的金字塔式的層級結構越來越多地向扁平式層級結構轉化。內部層級減少有利于政令暢通,行政首長能更快和更全面地掌握下情,從而更有效地掌控全局。就橫向關系而言,隨著大部制的實行,則有兩個問題迫切需要解決:一是如何解決部門內綜合性機構(如人、財、物、法制監督等)與專業性機構的協調問題;二是如何解決部門內部因分工可能產生的特定專門機構的集權、專權和濫用權力的問題。為解決第一個問題,似應盡可能將專業性機構的共性問題集中于綜合性機構處理,而綜合性機構在處理專業性機構的共性問題時,又必須保證有相應專業性機構的參與,二者必須建立規范化的協調機制。為解決第二個問題,現在的改革正在探索將決策、執行、監督三權分立,三權相互協調和相互制約的機制引入部門內部。當然,在部內如何實行三權分立、協調、制約的機制需要實證研究。部門決策職能一般由行政首長和行政首長主持的部門負責人常務會議和全體會議承擔,部內綜合性機構(如法制機構)只是承擔決策的咨詢和輔助性職能,而非直接行使決策職能;部內專業性機構則直接承擔執行職能,專業性機構往往又分為主要承擔審批、許可職能的廣義執法機構和主要承擔檢查監督和處罰職能的狹義執法機構;而相對于決策機構和執行機構的專門監督機構是專司對所有部內機構和公職人員監督職能的紀檢、監察和督察機構,而非對行政相對人進行監督的機構,后者屬于狹義的執法機構。
對部門內部承擔上述三種職能的機構如何設置,使之形成部內所有機構之間既相互協調、合作,又相互制約,既能保障行政管理效率,又能保障行政管理公正的機制,是行政管理體制改革的重要任務之一。
總理在《政府工作報告》中指出,行政管理體制改革是深化改革的重要環節,是政治體制改革的重要內容,也是完善社會主義市場經濟體制的必然要求。改革開放以來,甚至在改革開放以前,我們都曾進行過一定范圍、一定規模的行政管理體制改革,但在廣度和深度上均不及這次正在進行的行政管理體制改革。這次行政管理體制改革是與政治體制改革和經濟體制改革密切聯系,且同時推進的全位的改革。要搞好這樣廣泛和深入的改革,特別需要正確認識和處理好以下四對關系:
一是正確認識和處理好“有限政府“與”“服務型政府”的關系?！坝邢拚迸c”“服務型政府”本來是統一的:服務型政府是為人民服務的政府,政府為民服務就應該精簡機構、轉變職能,減少人民的負擔,不干預或少干預人民的私人事務,不干預或少干預人民的自由。但是我們如果對“服務型政府”缺乏正確的認識,以為“服務型政府”就是政府要把所有公共服務職能包下來,如社會保障、社會救濟、公共交通、郵電、殯葬、保險等“公共物品”,都由政府提供,不許民間染指。這實質上不是建設服務型府,而是與民爭利。對于很多社會事務和公共服務,國外的經驗大多是盡可能讓民間去做,如民間做不了或不愿做,再由政府直接提供。服務型政府主要解決的問題應是為人民服務的理念問題,保障政府的行為一切從人民的利益出發。公共服務能由民間提供的,政府即不要插手,更不能壟斷。當然,對民間從事的公共服務,政府應加以規制、監管,包括制定標準和進行監督檢查;對于某些公益事業,政府還應予以財政資助,以防止公益事業舉辦者向相對人收費過高。對于某些必須由政府提供的公共服務,政府則應完全以服務人民為目的,而不能以營利為目的,即使收費,也應以工本費為限。行政管理體制改革的歷史經驗證明,服務型政府如果不以有限政府的要求加以限制,其服務必然異化。
二是正確認識和處理好保障行政高效、快捷與防止過分集權、濫權的關系?！按蟛恐啤备母镏饕墙鉀Q行政效率問題。過去,在部門眾多的情況下,行政管理職能分散、交叉、重疊,部門之間爭權奪利和互相扯皮、互相推諉的現象嚴重,導致行政效率低下。但是,事情也有另外的一方面,過去部門之間的扯皮、博弈、討價還價,對防止集權、濫權也可能有一定的作用。因為部門之間有制約,不能由一個機關一個人或幾個人說了算?，F在實行大部制,一些部門合并了,部門之間爭權奪利、扯皮、推諉的問題在很大程度上可以得到解決,但如何解決對集中后權力的制約,特別是對集中的行政決策權的制約,則是另外一個大問題。解決的辦法除了實行決策、執行、監督“三權”分立和相互協調、相互制約外,更有效的措施恐怕是健全和完善正當法律程序。應加強行政相對人對行政行為,特別是政府決策行為的民主與,強化公開、公正、公平原則及其相關制度。加強程序制約也許會對效率產生一定的負面影響,但這是為防止濫權、腐敗必須付出的代價。而且,正當法律程序所犧牲的效率往往也只是一時一事的、局部的、短期的效率,從全局的和長遠的目標來說,正當法律程序對于效率的作用應該是正面的和促進性的。
三是正確認識和處理好改革與法治的關系。改革與法治既有統一的一面,也有矛盾和沖突的一面。加強法治是改革的目標和任務之一,改革(只要是遵循正確方向的改革)無疑會推進法治,而法治反過來又可以保障和促進改革,這是二者統一的一面;然而,法律具有相對的穩定性和普遍性,法不能過于頻繁地廢、改、立,不能因時、因地、因人搞過多的例外規定,而改革則具有不間斷性,而且要根據具體時間、點和對象設定具體的,可能有一定差別的改革方案和改革措施,特定的改革方案和改革措施不可能與法的具體規定完全一致(當然,改革不能突破法的基本原則和基本制度),這是二者矛盾和沖突的一面。改革與法治的這種矛盾和沖突應該通過立法機關適時地總結改革經驗,不斷糾正改革中的違法和不當的作為,以及通過對法律的適時(不是隨時)廢、改、立確立改革的有效成果而加以解決。就目前已進行和還在進行的機構改革來說,即應通過逐步進行行政組織立法將改革的成果相對固定下來,包括以法律、法規的形式確定各級政府和政府部門的機構、職能、編制等。過去我們改革不成功或“得而復失”的重要教訓就是不重視法治,長期以“三定規定”的政府文件代替法。從短期來說,搞“三定規定”的政府文件是必要的,因為法具有相對穩定性,當某項改革還處在試驗階段,還不成熟時,匆匆忙忙立法是不可取的。但從長遠看,改革還是要以法進行規范和指導,并通過法律對改革成果加以固定和保障。因此,立法機關應逐步為地方各級政府(省、自治區、直轄市、市、縣、鄉、鎮等)和國務院各部門制定相應的組織法(或條例)。
四是應正確認識和處理好改革“摸著石頭過河”與制定改革規劃的關系。我們今天所進行的改革是一項無前人進行過的、無先例可循的事業。中國特色社會主義的政治文明應如何架構,中國特色社會主義的政治體制和行政管理體制應如何構建,沒有任何現成的答案。而且,沒有任何人可以身處改革之外和離開改革的過程事前設計和繪制出通往改革目標(改革目標本身就不是完全清晰和確定的)之路的具體明確的路線圖和實施方案。因此,進行此種改革只能是探索,只能是“摸著石頭過河”。但是,探索和“摸著石頭過河”是不是就不應有一定的事前設計和規劃呢?筆者認為,一定的事前設計和規劃還是應該有的,而且是不可缺少的。探索必須事前確定探索的目標和探索的大致步驟,“摸著石頭過河”必須事前確定過河上岸的方向和摸石頭過河的大致路徑。因此,改革必須事前制定一定的總體規劃和相應的具體實施方案,雖然這種總體規劃和具體方案的制定不可能一步到位,但整體目標、任務和路徑要相對明確。這種將整體目標、任務和路徑“相對明確”化的總體規劃和具體方案的制定工作是可以和應該做的,之所以“可以做”,是因為幾十年來,我們已進行了長時期(從改革開放起算是30年,從新中國建國起算是近60年)的探索,已積累了豐富的經驗教訓,對改革目標已經比較明確;之所以“應該做”,是因為我們如果不做,改革就可能會走更多不必要的彎路,付出更多不必要的代價。我們過去進行的改革之所以走了那么多的彎路,付出那么多的代價,重要的教訓之一就是因為沒有科學的規劃,目標不明,路徑不明。當然,我們現在可以和應該制定的規劃也只能是指導性的,其在實施過程中還應不斷調整,在“過河”過程中應根據“摸著的石頭”不斷校正過河的路徑,甚至校正上岸的方向。
