西方行政管理革新
前言：本站為你精心整理了西方行政管理革新范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
一、新公共管理改革推動了服務型警務模式的建立
20世紀70年代中后期，在全球化、信息化、市場化的背景下，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮。英國是新公共管理（theNewPublicManagement）運動的發源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始這種以注重商業管理技術，引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。80年代初期，澳大利亞和新西蘭相繼引入新公共管理，以替代并挑戰“舊公共行政”，后者被認為是代表了中央集權的、總體性的大政府模式[1]。逐漸地，新公共管理改革運動擴展到其他西方國家乃至全世界，“成為70年代中期以后公共管理領域中出現的一種顯著的國際性趨勢”[2]。新公共管理倡導者的中心思想是全世界的政府和公共部門不僅需要縮減，而且需要從根本上按照私有部門所擁護的原則重構[3][4]，他們集中關注責任（accountability）和高績效（highperformance），試圖重構官僚機構、重新界定組織使命、使機構程序合理化并分散決策權。“依靠績效獎懲來放寬公共機構和公共雇員低效的壟斷特權”[5]。與新公共管理改革運動一致，英國掀起了警務領域的改革，建立了服務型警務模式。20世紀80年代開始，與所有其他政府機構一樣，警察部門被認為是工作效率低下和浪費的機構，盡管英國警察每年的公共開支份額都在增加，但同一時期犯罪率也在升高。時任英格蘭銀行副行長、新公共管理倡導者霍華德•戴維斯認為，警察展示了一個糟糕制度的所有特征，這一制度已到了非改不可的地步了[6]。進入90年代后，英國推行了系統的警務改革。首先，警察部門依照英國政府公布的《公民憲章》原則，制定了《警察服務憲章》。其次，啟動了由首相政策研究辦公室和內政部聯合開展的“警務改革”研究課題，推出了《希伊調查》（1993）和《波森調查》（1995年）等研究報告。再次，實施了系列警務改革，包括啟動“打擊危害社會治安行為”計劃；保護被害人和證人戰略；重振安全鄰里社區的戰略“；十項承諾”；建立新的快速反應機制；強調工作的靈活性，加強與公眾的溝通與合作；等等，引導警察進入一種以服務理念為基石的“警務新秩序”。最后，制定和出臺了一系列警察改革的法律法規。以上改革的核心思想是要樹立警察機構全新的服務理念，將警察機關定位為服務部門；應用市場化和企業管理方法改造警務工作，提高警務工作效能；警方要將公眾滿意率作為警察機關的主要工作標準，要求警員“對待公眾就像對待顧客”。在新公共管理改革國際性趨勢的影響下，我國也掀起了研究和實踐新公共管理運動的熱潮，提出構建服務型政府。20世紀末，以劉熙瑞、張康之等學者為代表提出以“服務型政府”取代“管制型政府”，引起學界和政府管理部門的廣泛興趣和高度重視。2003年，第二十次全國公安會議在北京召開，總書記在同出席第二十次全國公安會議的代表座談時明確指出公安機關要“堅持專政職能、管理職能、服務職能的統一性，始終把維護和實現最廣大人民的根本利益作為公安工作的根本出發點和落腳點”這一明確的職能定位下，進一步推進“服務型”公安機關建設已刻不容緩。2004年2月21日，國務院總理在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業儀式上正式提出“建設服務型政府”。2005年3月5日召開全國人大十屆三次會議時，建設服務型政府被寫進了政府工作報告中。2007年10月黨的十七大報告中提出：加快行政管理體制改革，建設服務型政府。與“服務型政府”從理論提出到實踐建設相同步，建設“服務型公安”或“服務型警務”的呼聲也很大。從學術研究的角度看，近年來涌現出一批相關研究成果。以“關鍵詞—服務型公安”在中國期刊全文數據庫中檢索到7篇文獻，以“關鍵詞—服務型警務”在中國期刊全文數據庫中檢索到3篇文獻、在中國優秀碩士學們論文全文數據庫中檢索到4篇文獻；以“主題詞—服務型公安”在中國期刊全文數據庫中檢索到21篇文獻、在中國優秀碩士學位論文全文數據庫中檢索到1篇文獻，以“主題詞—服務型警務”在中國期刊全文數據庫中檢索到5篇文獻。從實踐角度看，從公安部到地方公安機關，都在積極倡導警察服務職能的轉變，各地都在探索如何更好地建立以“公民為中心”的警務工作模式，在工作方法、工作措施、工作效果等方面極力推行體現服務理念。
二、整體政府改革為服務型警務模式構建提供新的策略
西方新公共管理改革解決了傳統官僚制組織體制結構僵化、效率低下的弊端并提高了政府的行政效率，呈現出強調職業化管理、明確的績效標準與績效評估、項目預算與戰略管理、提供回應性服務、公共服務機構的分散化和小型化、競爭機制的引入、采用私人部門管理方式、管理者與政治家、公眾關系的改變等八個特征[7]。但是，由于新公共管理所倡導的過分分權化和市場化改革在實際中往往造成政府執行機構和橫向部門間涌現溝通不暢、協調不力的情況，最終導致了公共服務的碎片化，既抑制效率的持續提高，也與公共服務應當具有的公共性相悖，從而使西方各國新公共管理改革陷入困境[8]。于是，20世紀90年代開始，英國、澳大利亞、新西蘭等一批新公共管理改革先鋒國家開始了第二輪行政管理改革，改革的重點從結構性分權（或縱向專業化）、對“單一目標組織”原則的廣泛運用（或橫向專業化）轉向強調縱向和橫向聯合、協調的整體政府（wholeofgovernment，WOG）上來。整體政府初期被稱為協同政府，協同政府是布萊爾政府于1997年首次引入的一個概念，主要目標之一就是更好地處理涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題。整體政府是指公共服務機構為了完成共同的目標而實行的跨部門協作，以及為了解決某些特殊問題組成聯合機構。其通過機構功能的“整合”（Integration），各種方式的“聯合”（Union）或“協同”（Joined-up）“、協調”（Coordination），從而為公民提供優質的公共服務。協同政府或整體政府以橫向和縱向協調、整合、合作等方式更好地實現公共服務職能。本世紀以來，構建服務型警務模式是我國警務工作改革的重要目標，地區之間或區域之間提供無差異的治安服務是創建服務型警務的主要內容。但是，受新公共管理理論的影響，以及傳統科層制高度專業化分工，我國的警務部門在公共治安服務實踐運作上存在著“碎片化傾向”，組織橫向和縱向協調機制不暢，業務分工專業化強，以行政權力為中心的機構治理模式在不同層級間、不同部門間構筑了溝通的障礙，這些正是整體政府改革致力于解決的問題。雖然我國范圍內的行政管理改革還沒有完全走向整體化和協同化變革時期，但西方整體政府改革對我國服務型警務模式構建提供的新的借鑒方向。在西方行政管理改革運動的作用下建立起來的服務型警務模式，其倡導“公民為中心”的思想，以社區警務為主要工作模式，是反應式警務的演變，目的是克服反應式警務帶來的警民分離傾向，建立警務合作關系以共同解決犯罪和治安問題[9]。因此，現代西方服務型警務模式，既是對新公共管理改革追求“服務職能”的繼承，又是對整體政府改革追求“合作”的繼承。借鑒西方行政管理改革和警務工作模式改革的成功經驗，結合我國自身改革的特殊背景，筆者提出構建符合時展要求的服務型警務模式的總體思路。
三、整體服務型警務模式的選擇
當西方從官僚制時代走向新公共管理運動時期，我國的改革開放才剛剛起步，多年來計劃經濟時代奉行的警務管理與控制模式很難在短期內與世界服務型警務模式接軌。上世紀80年代以來，社會轉型、改革開放在推動經濟、社會向前發展的同時，一方面，治安環境不斷惡化，人、財、物大流動大大增加了治安管理壓力，跨國犯罪、高科技犯罪、流竄犯罪、國際恐怖主義、犯罪、有組織犯罪、黑惡勢力等傳統或非傳統犯罪出現了新的變化，等等，這些都給我國的警務工作帶來很大壓力；另一方面，國際倡導的高效警務、服務警務、反應式警務、親民警務等理念傳入我國，對我國警務改革提出新的挑戰。如前所述，我國在本世紀初也逐步建立起服務性警務工作理念。由于我國國情的特殊性、行政管理改革的滯后性，致使今天服務型警務依然只停留在概念層面而無法落實和全面推開。當西方行政管理改革從新公共管理時代步入整體政府或協同政府時代，我國的行政管理模式（包括警務工作模式）依然帶有濃厚的官僚制（舊行政管理）特色。機構垂直分權化突出，專業分工過細，橫向溝通與協作性機制不暢，行政效率過低，行政成本過高，警務工作的社會服務功能跟不上社會發展的需求等問題。存在幾個矛盾并存的現象：警察職能泛化與警察基本職能得不到有效履行并存，警務協作與協作成本過高并存，警力資源不足與警力“過剩”并存，警察竭力服務社會與社會對警察行為不滿并存，等等。以英國為代表的西方第二輪政府改革運動———“整體政府”（WOG），是指采用交互的、協作的和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協調一致，達到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的思想和行動總和[10]。“整體政府”改革的背景主要是針對各自為政的部門主義、視野狹隘的短期行為提出的，用于解決反恐、打擊有組織犯罪、環境保護、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論[11]。“整體政府”改革的主要內容包含民主行政的價值取向、以結果為導向的管理邏輯、協調的公共服務政策、聯合的公共服務供給方法、整合型預算、整合的信息系統、融合差異的組織文化、開發人力資源的新技能和整合型組織結構及其運作九個方面的內容[12]。我國現代警務工作面臨著與“整體政府”所要解決的相似問題情境，因此，選擇整體服務型警務模式既符合時展趨勢又符合我國整體發展情況。
四、整體服務型警務模式構建的具體路徑
以服務為核心、以協作為方式，推進整體服務型警務模式建設。
（一）基礎：一個中心、三個原則
構建整體服務型警務的基礎必須建立“以公民為中心”的理念，即一切警務工作思路、工作方法、工作措施等均圍繞公民的服務需求來制訂。在警務職能范圍內，要從“公民需求什么？能為公民提供什么幫助和服務？如何改進我們的工作方法以更好、更方便為公民提供幫助？”等等為一切工作的出發點和落腳點。這就要求警務機構的前端要盡可能增加與公民接觸、交流的渠道，提高警務窗口的輻射效應，社區警務、警務信息化一站式服務中心、親民警務等突出“公民中心”這一理念。警務層級制結構中：決策層應深入研究服務型警務的規律和方法，在政策制定中充分體現民主、公開、科學性原則，增強對社會反應的回應力，注重與政府其他職能部門的協條和聯合，致力于從整體上解決治安管理問題；管理層要善于準確領會政策精神，正確、及時傳達政策指令信息并做好對下的指導服務工作；執行層要在工作方法上尋求創新和突破，以更好的服務態度、更高的工作效率履行警務工作職能。圍繞“公民中心”理念，服務型警務模式必須遵循法治原則、責任原則、效能原則。警察機構是執法機構，服務型警務在政策、手段、程序等方面都要做到法治化。服務就是履行責任，服務型警務的責任原則要求警察機構建立一套完整而有制約機制的警務責任體系，使社會公眾能夠有效監督警務執行情況，真正實行民主警務和責任警務。效能是是效率、成績、功能的統一體，效能最大化是現代管理的本質要求和最終目的，服務型警務要以追求效能最大化為提升服務水平的目標，以有限的警力、物力、財力資源創造更大價值。警務決策活動、警務管理活動、警務執行活動、警務評估活動等均圍繞一個中心、三個原則開展，即所有的警務活動內容及活動過程均要貫徹“公民中心”理念，遵循法治原則、責任原則、效能原則（如圖1所示）。警務決策圍繞社會、公民的需求出發，為公民參與決策創造條件，多聽取民聲和民意，制定政策以解決民眾問題為根本，從明確決策問題、收集決策信息、擬訂決策方案、評估決策方案到方案選擇等決策活動過程，都要遵循法治、責任、效能原則。一切警務管理活動既包括對政策的理解與傳遞行動，又包括對警務資源按照時間分布進行有效整合的行動，按照整體服務型警務的內在要求，警務管理的根本目標是通過計劃警務行動、組織資務資源、指揮協調部門及警種、控制警務活動、開展人力資源培訓等職能實現對社會的服務功能。警務執行是履行警務日常社會服務功能，執行的方法、措施、手段均要以公民為中心，以服務者身份來執行，以合法、擔責、效能的原則來衡量執行的水平和質量。警務評估是對警務決策、管理、執行結果的評價，評估不以追求完成指標和任務程度為標準，而要以公民滿意度為標準，滿意度的評價要從結果、過程、服務的深度與廣度等方面考察。
（二）系統內整合：機構重塑，壓縮層級
整體政府改革是要通過機構整合、功能整合、加強橫向和縱向協調和合作來提升服務的水平。根據整體政府改革的基本思路，針對目前我國警務機構職能劃分過細、橫向交流機制不暢、警務協作成本過高等問題，我們提出重塑警務機構，壓縮警務行政管理層級，暢通機構、警種之間橫向交流機制，深化地區間、警種間警務協作深度和廣度。按照大區、分區、小區將現有部、省、市、縣、派出機構五級結構壓縮成警務總部、警務分部、小區警務聯合部三層結構，將組織結構由“高型”結構壓縮成“扁平型”結構。警務總部按大區設立，可以在現有行政大區劃分的基礎上設立警務總部，如東北地區警務總部、華東地區警務總部、環首都警務總部等。警務總部可以通過對省、直轄市級警務機關人、財、物進行整合而成，其功能主要是整合警務機構，增強警務機構橫向和縱向的聯合、協調和協作，面臨復雜事態、緊急事態、群體事件、聯合行動等需要多警種配合時具有機動配置警力資源的使命。警務總部日常管理以負責跨區協調和協作，負責大區警種的統一管理和調度，負責與社會其他部門之間的橫向溝通與協調工作。大區下再根據行政區域分布建立分區警務部，負責分區內警務跨警種聯合調度、行動協作，負責與區域警務與社會的聯合與協作。小區警務聯合部具體實施社會管理和服務功能，警種的劃分打破當前警種林立的局面，按照機動警種（動態街面巡邏）、聯合警種（布建在各個社區和重要關口，隨時配合機動警種行動）、窗口服務警種（接受公民服務請求并提供服務）配置警力。警務總部、警務分部、小區警務聯合部的警力配置可按5%、15%、80%比例進行，大大壓縮機關警力人數，增強基層警力數量。警務總部在省級公安機構層面進行整合，深化到基層科、所、隊，是在當前垂直條線結構管轄重新分區的基礎上進行整合，整合的結構示意圖如圖2所示。警務總部A是對原公安廳或直轄市公安局1、公安廳或直轄市公安局2省級管轄的部分區域進行合并而成，警務總部B是對原公安廳或直轄市公安局2、公安廳或直轄市公安局n或其他廳局管轄的部分區域進行合并而成，依此類設，從而形成全國層面的警務總部。警務分部及小區警務聯合分部依此按照垂直隸屬關系進行分區、分小區建立。在機構整合的基礎上，從便于溝通、協作、聯合的角度重新劃分警種，明確警種業務職能，以改進當前警種劃分過細、業務分類過多，造成警力資源分布不合理，業務接口過多的局面。警務總部以業務為中心劃分警種，把具有辦事流程相關、業務功能相近、協作頻率較高的業務歸為相對獨立的一類，配置相應的機構和人員；警務分部也以相似的辦法來劃分警種；小區警務聯合部按前所述劃分為機動警種、聯合警種、窗口服務警種三類。
（三）系統外聯合和協調：以信息技術打造無縫隙
聯合行動和服務模式整體政府改革下的服務型警務模式，不僅要加強警務系統內部整合、聯合和協作，還要加強系統外的聯合和協調，增加公共部門整體服務功能。為此，在整合系統外的基礎上，我們提出警務與政府其他職能部之間的橫向聯合，必要時在中央一級建立大部制機構或機構協調委員會，與前述系統內整合相統一，作為政府整合改革的一種發展方向。警察與政府的其他部門存在事務上的各種聯系，在社會事務管理中彼此相互依賴，相互配合、通力協作是提高彼此社會服務能力的必然選擇。隨著信息技術尤其是計算機技術、網絡通訊技術等的發展與應用，系統外的聯合和協調可以利用信息技術構建一個虛擬的無縫隙整體服務平臺。首先，將政務網和公安網進行技術改造和升級，降低兩個系統之間情報信息共享和交流的“瓶頸”，理順情報信息交流機制，在高、中、基三個層面實現業務信息的無縫隙對接；其次，整合外向型業務流程，即整合有政府其他職能部門或社會組織參與的警務活動的業務流程，通過硬、軟件建設和管理服務升級，將這類業務整合后移入虛擬服務平臺實現無時差流水作業，實現7×24小時服務供給；最后，在社會治安管理中，建立跨系統協調機制，形成社會公眾廣泛參與、政府其他職能部門機動聯合的整體響應與合作模式。
