城市行政綜合執法矛盾及化解
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（一）執法對象的人身權或財產權受到侵害較為普遍
城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目標應該是實現城市的有序、健康發展。但是城市行政管理目的的實現決不能建立在違法行政管理基礎上。城市行政管理執法活動中對執法對象人身權和財產權的侵犯都是違法行政管理的典型表現，這種侵害有時甚至表現為暴力侵害。在執法實踐中我們不難發現一些執法人員對執法的對象態度惡劣、侮辱執法對象的人格的現象，不時地在新聞媒體上還會發現執法對象的人身受到執法主體的暴力侵犯這樣的新聞。執法對象的合法生產資料被查扣或者沒收甚至直接予以破壞則更是常見。
（二）執法主體的執法手段變味與立法目的脫離
任何一部法律的出臺都離不開立法目的，城市管理法律法規也同樣有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和諧的發展，立法目的的實現離不開執法活動。執法實踐中執法手段的運用要始終以立法目的的實現為中心。而現實中的執法手段往往與立法目的脫離。主要表現有以下兩種形式：第一，部分城管人員在執法時一律采用強制手段迫使執法對象停止經營。對執法對象的生產資料一律扣留、沒收或者直接破壞，以追求其短期執法目標的實現。第二，一些地方的城管以追求經濟效益為目標，一味收繳罰款，對相關違反城市管理法律法規的行為既不加以引導也不加以制止，繳了罰款違法行為就可以繼續。不管是第一種手段還是第二種手段，都不能實現上述立法目的，甚至阻礙立法目的的實現。執法活動與立法目的脫節是現行城市行政執法活動的又一特征。
（三）執法主體的執法活動中不注重行政程序
行政程序作為規范行政權，體現法治形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提，行政程序具有極其重要的法律地位。我國法律法規對行政執法以及行政處罰等行政管理活動的程序要求較為嚴格，相關執法主體需要嚴格按照法律法規的要求開展行政執法活動。程序與效率往往是兩個很難兼顧的法律價值，通常行政執法主體以犧牲程序價值來追求更高的行政管理效率價值。殊不知犧牲程序性要求的同時更有可能犧牲的是公平和公正?！缎姓幜P法》要求執法機關做到“三公開”，即依據公開、身份公開、處罰公開。但由于部門利益、管理不善和監察機制的缺失，在當前的城管工作普遍沒有做到“三公開”?！缎姓幜P法》的規定，執法機關應當告知和保障當事人的陳述、申辯、聽政、復議和提起行政訴訟等權利，執法實踐中這些權利得不到保障也較為普遍。這些都為行政執法活動中違法行為的出現埋下了隱患。行政程序得不到應有重視是現行城市行政管理綜合執法活動的另一個顯著特征。現行城市行政管理活動的上述特征，有的本身就是違法行政行為，有的則為違法行政行為的萌芽提供了溫床。如執法手段與立法目的脫離可能會導致執法機構或執法人員為實現短期目標而不擇手段，甚至暴力侵犯執法對象的人身及財產；不注重行政程序會導致隨意執法、任意執法等違法行政行為。違法行政管理行為是引起執法矛盾的重要因素。近期在城市拆遷過程中不斷出現的惡性案件就是最好的例證?？梢哉f，城市行政管理綜合執法中的矛盾是和城市行政管理綜合執法一起誕生的。接下來針對城市管理綜合執法中的矛盾形成的深層次原因進行分析。
二、城市管理綜合執法中矛盾的形成原因
城管執法中的違法行為問題，實際上是當今紛繁復雜的社會發展過程中各種社會矛盾的集中體現。由于工作的特殊性，從客觀上看，城管執法機關更是被推向了矛盾的風口浪尖上。通過深入的剖析，城市管理綜合執法中矛盾的成因主要包括以下幾個方面。
（一）法律法規不健全，導致執法依據的不確定性
任何行政機關做出行政行為必須有明確的法律依據，必須符合職權法定原則。職權法定原則是指各級政府所有職能部門的行政職權都必須由法律、法規授權做出規定。我國目前沒有一部統一的行政法典，行政法部門的相關法律法規沒有形成一個完整的體系。法律規定的內容一般較為籠統，可操作性不強，而根據法律制定得相關行政法規或部門規章則具體的多，可操作性較強。我國現行行政法體系中作為法律配套的行政法規或部門規章較少。缺少確定的可操作性強的執法依據，執法主體在實際的城市行政管理活動中可能是無法可依，部分地方政府會自行出臺相關非規范性法律文件如行政命令作為城市行政管理的依據。但是往往這些非規范性法律文件自身是否合法都是個疑問，建立在這樣的基礎上出現行政執法活動中的矛盾則不可避免。
（二）部分行政執法機構、執法人員不懂法或知法不守法
作為行政執法的主體，應當首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理過程中正確公正地執法。恰恰相反，現實中執法主體自身不懂法，或者知法不守的行為并不鮮見。由于執法主體自身的法律知識和守法意識的欠缺，執法對象的合法權益遭受侵害變成了必然。權益被侵犯的執法對象保護自身的合法權益的過程必然會與執法主體發生沖突。
（三）城市行政管理與個人生存權的沖突
我國正處于經濟轉型和社會轉軌時期，經濟發展不平衡帶來了城鄉差異，大量的農村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企業改制和房屋拆遷問題又導致了大批下崗職工、房屋拆遷戶的涌現。這些生活在社會底層的城市居民以及流入城市的大量農村勞動人口構成了城市的弱勢群體，他們大多文化水平低、知識技能單一、謀生能力不強。無法從事一些綜合性的、高技術含量的職業，只能從事一些最簡單的商品買賣活動，維系著最基本的生活需求。在得不到國家社會保障救濟的情況下，攤販經濟幾乎成了他們生存的最后希望。然而現代高速發展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投資環境等。因此，城市行政管理利益與個體生存權益之間的碰撞便不可避免。
（四）城市的公共服務不能完全滿足社會發展需要
隨著城市的不斷發展，人民對生活質量追求的也不斷增高，城市公共服務的發展速度緩慢，無法跟上城市發展和人們追求高質量生活的腳步。社會有較大需求，政府又不能滿足。這就為一些在經營形式或方式上違反法律規范的小商小販的出現提供了條件。比如，為方便民眾生活需求，政府應當在繁華社區修建作為配套設施的集貿市場，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用項目可能會被商業開發項目代替。經營場所的缺失造就了不法商販的出現。城市公用交通設施的不健全給黑摩的、黑出租、無牌無保障的其他交通工具的出現創造了條件。為了生存，小商販們不得不違法違規經營，做起了“走鬼”，與城管行政執法人員展開了“游擊戰”。
（五）部分行政相對人素質不高
從暴力抗法的行政相對人的構成來看，他們大多來自社會的下層，因此他們的文化水平相對較低，法制觀念也相對較弱。他們往往意識不到自身違章行為的違法性，仍停留在“我又沒有殺人放火，不就擺擺攤子，有嘛影響”的錯誤認識，這正是為何屢次再犯，屢禁不止的一大原因。暴力抗法后，他們大多也認識不到已經觸犯刑律。面對城管人員的執法，他們會誤把城管人員的正常執法行為當成是針對他們個人的個人行為，所以有的會采取暴力的手段進行“私力救濟”，希望能搶回被罰沒的財物；有的以為武力可以起到威懾作用，使執法人員放棄執法而得以逃避處罰；有的因為一時之氣，基于報復的心態而對執法人員進行人身攻擊。
三、化解城市行政管理綜合執法活動中的矛盾一些建議
（一）完善法律法規體系為城市行政執法活動提供科學依據
依法行政是落實依法治國基本方略,加快建設法治政府的重要舉措,城管執法不能僅靠“政府令”來實施。對于我國這樣一個城市化水平并不高的發展中國家來說,城管工作是一門新興學科,加快立法進度才能改變城管工作缺乏法律依據的現象。盡快制定行政法典，完善行政法律法規體系。針對行政執法實踐中存在的具體問題制定相關配套行政法規或部門規章，有條件的地方也可以制定適應自身條件的地方性法規或規章。真正實現城市行政執法活動有法可依。另外還要對現行部分地區存在的與法律法規不符的非規范性法律文件進行清理，盡力確保執法依據的科學性。同時,還應當提高立法水平,認真研究城管工作的規律和發展趨勢,使法律法規既便于執行,又有一定的超前性。當然在進行城管立法時,應當確立立法價值應服從倫理正當性的原則,必須堅持弱勢群體生存權優先的原則。城市管理針對的主要是弱勢群體，如：下崗職工、失地農民和其他種種原因而生活困窘的城鄉下層民眾等等；因此我們在立法中針對利益沖突的衡量與取舍時,應該考慮到上述這些因素,盡量為弱勢群體的利益多做考慮,與市容市貌的整齊整潔、道路的通暢等相比,生存權應該給予優先考慮。
（二）加強對市民進行法制教育和社會公德教育,提高市民素質
城市行政管理活動目標的實現和行政相對人以及社會公眾的參與是分不開的。公民文明意識的提升,為更好的實現城市行政管理目標的實現奠定了良好的基礎。重視城市居民的法制宣傳教育,增強其法制意識,提高文明素質,使廣大居民盡可能的理解和支持城管執法工作。要通過新聞媒體加大宣傳力度,做到執法主體、執法程序、處罰標準、違法事實、違法依據、處罰內容公開化,自覺接受社會監督。
（三）規范城市行政執法程序，確立程序價值
城管執法行使執法權,不僅要嚴格遵守實體性法律法規,而且還要嚴格遵守程序法。威廉•道格拉斯指出“,正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區別”。具體而言,程序公正原則要求行政主體在做出影響相對人權益的行政行為時應當聽取相對人意見,相對人有為自己辯護和防衛的權利；行政機關在做出行政行為時應當堅持公開原則,接受相對人及社會公眾對行政權行使的監督；自己不得作為自己案件的法官,行政主體對行政爭議糾紛的裁決必須接受司法上的審查等等。
總之,行政程序在行政活動中的事先設置,其目的在于“防止專橫、任性的行政決定的產生,同時保障行政機關辦事公平而又有效率”。實體合法必然需要程序合法的保障,重視符合法律法規規定程序操作,是保證城市管理執法行為自身的公平、公正和合理,維護行政相對人的合法權益的必要手段。具體來說，相關城市管理行政執法機關應該按照有關法律法規的規定并結合具體實踐需求建立程序性制度,如關于調查取證的操作制度、執法人員的回避制度、聽證制度、辯論制度、處罰決定備案制度等。上海市2005年即出臺了《上海市城市管理相對集中行政處罰權執法文書制作規范暫行規定》,北京市于2007年11月13日出臺了《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》,在規范執法程序方面進行了有益探索。
