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          土地征用制度的不足及改善措施

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          土地征用制度的不足及改善措施

          隨著我國城市化水平的不斷提高,城市用地不斷增多,需要大量征用農村集體的土地。根據相關統計資料,城市化水平每提高一個百分點,就意味著平均減少耕地52.77萬公頃。與此相關的另一個方面則是失地或部分失地農民的大量產生。由于目前我國正處于城市化發展的高漲階段,隨著工業化和城市化進程的速度加快,失地農民群體還將以每年250~300萬的速度不斷擴大。失地農民的安置問題已經成為城市化進程和改革發展的重要因素。

          1、失地農民社會保障安置的制度設計與難點

          自2003年起上海、江蘇和浙江等省市首先實行“土地換保障”的思路后,全國各地紛紛學習和參考這些地區的做法。“土地換保障”在維護農民的根本利益、保障其長期生活穩定沒發揮了一定作用。不過就如何建立失地農民社會保障制度,各地的情況和條件不同,目前都處在探索之中,并且著重考慮的是失地農民的養老問題。其中主要有這樣幾種模式:

          1.1繼續實行被征用土地以前的農村社會養老保險。有些地方暫時沿用農村的社會養老保險,但由于這項制度是在農村低生活水平的基礎上,以低保障、廣覆蓋為原則制定的,無論在基金的繳納,還是養老金的測算上都低于城鎮的生活保障水平,因此實際上無法保障失地“非農化”后的生活水準。

          1.2直接加入城鎮職工基本養老保險。此類制度可以使被征地農民直接融入城鎮居民,達到相應的生活水平。但是按現行政策規定,參加城鎮職工基本養老保險,保費的繳費期限不能少于15年,這就限制了那些年齡偏大的失地農民。

          1.3建立社區式的農民退休制度。東部少數發達地區嘗試建立了該制度,但由于需要強大的集體經濟作為支持,此模式的實用性也十分有限。而且集體經濟應對市場風險的能力也影響該制度的運行和長久性。

          2、現行土地征用制度的缺陷

          2.1所有權主體不清造成農民的權益受損。《土地管理法實施條例》規定,土地補償費歸農村集體經濟組織所有,統一支配。而當集體組織的所指并不清晰、主體不確定時,村民小組、村委會甚至鄉(鎮)政府都成為集體土地的支配者,并互相爭權奪利。由于對土地補償的分配缺少具體細則,土地補償在征地補償中占的份額又大,一些地區發生了村干部隨意截留、私分補償款等,引起群眾不滿。

          2.2集體土地所有權主體不清使得農民雖然在原則上享有占有、使用、處置土地利益的權利,但在土地的征用、補償問題上并沒有與國家進行平等對話的法律地位。政府有權利“強制性”地將集體土地征用為城市公共利益的建設用地,但與作為土地真正所有者與農地需求者的農民之間處于隔離狀態,不發生直接的經濟和信息聯系。《土地管理法》第47條規定:“征用土地的,按照被征用土地原用途給予補償”。這實際上排除了被征地農民參與增值收益分配的機會。征地補償沒有包含土地增值部分。土地征用后,用途的改變,經常會導致地價的上升。按照馬克思的地租理論,對增值部分的分配應考慮被征地者的利益。國家有關統計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益分配中,政府大約得60~70%,村一級集體經濟組織得25~30%,農民個人只得5~10%。總體上,土地的補償費和安置補助費只考慮了土地的歷史產出和收益,以及不降低農民的生活水準,卻沒有考慮到土地改變用途后的級差地租,也沒有充分考慮到被征用土地后的這些農民將成為新市民,生活費用水平必然提高的客觀事實。

          3、完善失地農民社會保障安置的對策思考為失地農民建立相應的社會保障,受到很多客觀因素的制約。比如,由于征地補償標準偏低,加上財政補貼能力有限,社會保障基金缺口很大。另外,如果按照城鎮模式建立統賬結合的社會保險,需要個人有相當的就業能力,但失地農民在城市正式部門就業具有相當的難度,因此很難通過充分就業的途徑來建立失地農民的個人賬戶。

          3.1對現行的土地征用制度進行改革,是建立失地農民社會保障的重要前提。構建新型的農村集體土地產權制度,明確農民承包土地所具有的“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度。凡經營性土地,政府不得強制征用。當非公益經營項目獲得政府批準需要征用農民的土地時,農民有權選擇以市場方式公平地兌現土地私權利的價值。完善土地征用補償制度,提高征地補償標準。打破計劃經濟模式下政府定價的做法,遵循價值規律,以市場價格生成土地補償費,應當成為未來我國征地改革的必然方向。建立合理的失地農民社會保障安置制度。目前需要建立既符合現實實際,又便于今后與城鎮社會保障相銜接,且具有可操作性的社會保障安置方案。

          3.2確立失地農民社會保障與城市保障體系銜接的時間進度表。失地農民社會保障的內容應該包括基本生活保障、養老保險、醫療保險和失業保險。但對于失地農民來說,這些保障內容的迫切程度不同,層次也不同。從前面提到的幾種安置模式來看,當前各地所建立的失地農民社會保障安置辦法主要考慮的是養老保險,其他方面暫時沒有建立。各地對失地農民是否應該納入城市“低保”也沒有統一的看法。

          3.3建立失地農民社會保障資金的合理籌措方式。需要堅持政府、集體、個人三方負責的原則,強調權利和義務對等,保證資金到位和安全運轉。專家建議建立社會保險的城鄉轉移、統籌機制;將征地人口原有的農村社會保險積累隨個人轉移,保持個人積累的連續性;還可以將農村集體資產的一部分轉移到失地農民的基本社會保障基金。

          3.4將失地農民納入城鎮下崗失業人員再就業工程。經過不斷努力,城市下崗職工這個專有詞匯即將走出歷史舞臺。而在下崗失業人員再就業方面我們積累了一定的經驗。當前,需要政府有關部門承擔起為失地農民進行教育培訓、技能培訓的責任,幫助他們提高就業能力,適應城市的崗位需求。因為就業是最好的保障,是讓這些失地農民像其他市民一樣正常生活的唯一途徑,也是讓這一人群盡快融入城市的最好辦法。