高等教育評估制度

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摘要：運用新制度經(jīng)濟學(xué)制度變遷的分析框架，來研究我國20多年來高等教育評估的制度發(fā)展和制度變遷過程很有意義。我國高教評估制度的產(chǎn)生和發(fā)展過程是與我國高等教育管理體制的改革密切聯(lián)系在一起的。其變遷形式主要是強制性變遷，前期制度供給充足，而后期則相對不足。強制性變遷對于我國高教評估的全面、有效推行起到了積極的作用，但同時也不利于高等教育評估制度的健康發(fā)展。當前，只有選擇強制性制度變遷和誘致性制度變遷結(jié)合的制度變遷路徑，采用市場化的引導(dǎo)策略，才能使高等教育評估的制度需求與制度供給實現(xiàn)動態(tài)的平衡。關(guān)鍵詞：高等教育評估制度變遷強制性制度誘致性制度路徑選擇一、引言按照新制度經(jīng)濟學(xué)家諾斯的分析，制度分為正式制度與非正式制度。其中，成文的、由權(quán)力機構(gòu)來保證實施的制度稱為正式制度，如法令、政府命令、公司章程、商業(yè)合同等；而一些不成文的制度就是所謂的非正式制度，如習(xí)俗、傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)。制度變遷則是指創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定的目標而進行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，它是制度替代、轉(zhuǎn)換、交易與創(chuàng)新的過程。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。前者是國家在追求租金最大化及產(chǎn)出最大化目標下而通過政策法令實施的變遷，后者是人們在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷。在高等教育內(nèi)部，同樣存在著一系列的制度體系，如教育法規(guī)、教育政策等正式制度和教育思想、教育文化等非正式制度。相應(yīng)的，高等教育的制度變遷最為顯著的情形就表現(xiàn)為教育思想的發(fā)展與確立以及重大教育制度法規(guī)的頒布：前者主要由非正式教育制度積習(xí)而成，從變遷的形態(tài)來看，體現(xiàn)為誘致性制度變遷；后者則是強制性制度變遷，是國家和政府常使用的一種自上而下的教育變革策略。高等教育評估作為當前保證我國高等教育質(zhì)量的重要外部手段，近年來成為社會各界關(guān)注的焦點；并取得了積極的進展。作為教育制度的一個重要組成部分，在高等教育評估的發(fā)展過程中所形成的教育評估制度也包括兩個部分：一個是與高等教育評估有關(guān)的思想、文化等非正式制度，另一個是與高等教育評估有關(guān)的法規(guī)、政策等正式制度。教育評估制度的萌生和逐步發(fā)展，同樣也是制度變遷的過程。在教育評估產(chǎn)生和發(fā)展的過程中，如果教育評估制度由萌生達到了相對成熟和穩(wěn)定階段（或制度均衡狀態(tài)），那么就可以把這一制度的變遷過程理解為一種效益更高的制度均衡狀態(tài)對另一種非制度均衡狀態(tài)的替代過程。當然，從當前我國高等教育評估的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國高等教育評估制度還處在探索階段，高等教育評估制度達到成熟和穩(wěn)定階段還需要一個過程。筆者擬采用新制度經(jīng)濟學(xué)關(guān)于制度變遷的理論框架，對我國高等教育評估制度（主要是國家或教育機構(gòu)頒布的法律、政策等正式制度）的發(fā)展變化加以分析，從而為我國高等教育評估的制度建設(shè)提供參考。二、我國高等教育評估的制度變遷新制度經(jīng)濟學(xué)認為，當社會政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化時會產(chǎn)生潛在的收益，如果這些潛在的收益無法在現(xiàn)有制度安排內(nèi)實現(xiàn)，便會產(chǎn)生對新制度的需求；同時，也總會有些人或組織為了獲取潛在收益而率先克服障礙、提供新的制度。從這個意義上說，制度變遷也就是制度供給滿足制度需求的過程。從近20年來我國高等教育評估制度的發(fā)展脈絡(luò)不難發(fā)現(xiàn)，我國高等教育評估制度的建立與發(fā)展是與我國高等教育體制改革密切聯(lián)系在一起的。當經(jīng)濟體制的發(fā)展引發(fā)教育體制變革時，原來政府全面控制的高等教育管理體制就無法適應(yīng)時展的需求，客觀上要求政府把對高等院校的直接管理和全面控制變?yōu)殚g接管理和宏觀調(diào)控。在這種情況下，高等教育評估制度作為政府間接控制和監(jiān)督高等院校的一種重要方式和手段就應(yīng)運而生了，以實現(xiàn)高等院校自主化、民主化、科學(xué)化管理。1、高等教育評估制度的準備階段(1978-1984)。從十一屆三中全會到《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)表之前，高等教育體制改革處在“醞釀、啟動”階段。這一階段的重點是改革原來高度統(tǒng)一的高等教育管理體制、擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)。具體的表現(xiàn)就是一系列的“放權(quán)行為”：把本應(yīng)屬于省級的管理權(quán)限從國家要回來，把“要回來”的權(quán)限中屬于高校應(yīng)有的自主權(quán)部分還給高校，以調(diào)整中央與省兩級高教主管部門之間以及政府與高校之間的關(guān)系⑤。處于這一階段的高等教育體制改革并沒有明確提出采用高等教育評估等方式來轉(zhuǎn)變政府的職能、實現(xiàn)宏觀管理的思路，但政府逐步的改革與放權(quán)已經(jīng)為高等教育評估制度的產(chǎn)生和啟動奠定了良好的基礎(chǔ)。高等教育評估此時處于“準備”階段。2、高等教育評估制度的啟動與試點階段(1985-1991)。1984年，黨中央的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》突破了把“計劃經(jīng)濟”同“商品經(jīng)濟”對立起來的傳統(tǒng)觀念。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變對教育體制改革的需求，1985年黨中央做出的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確了我國教育體制發(fā)展的總體方向，具體的改革點在于“加強政府宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。政府對教育的管理要逐步從原來的全面控制轉(zhuǎn)化為運用立法、撥款、政策指導(dǎo)等方式加以調(diào)控。同時，《決定》提出：教育管理部門要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學(xué)校的辦學(xué)水平進行評估。國務(wù)院在《關(guān)于第七個五年計劃的報告》中也指出：要加強教育事業(yè)的管理，逐步建立系統(tǒng)的教育評估和監(jiān)督制度。以此為標志，高教評估在實踐和制度上開始啟動和進入試點階段。1985年，原國家教委頒布《關(guān)于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》，全面布置了高等工程教育評估研究和試點工作，首次提出建立我國高校評估制度。此后，原國家教委委托北京、上海及機電部、煤炭部等部門及地區(qū)，進行了本科評估的試點工作。評估活動涉及4個部、4個省市、87所高校。評估范圍包括以本科教育為主的辦學(xué)水平評估、專業(yè)評估、課程評估三個層次。1990年，在總結(jié)“七五”期間我國教育評估理論研究成果和試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，原國家教委正式頒布了《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》，提出建立、健全包括“合格評估”“辦學(xué)水平評估”和“選優(yōu)評估”在內(nèi)的社會主義高等教育評估體系和評估制度。這是新中國成立以來我國第一個關(guān)于教育評估的行政法規(guī)性專門文件，標志著我國教育評估的理論和實踐工作開始規(guī)范化，并為其進一步發(fā)展提供了重要的制度保證。在這一階段，高等教育評估的主要政策性文件和主要活動見表一所示：3、高等教育評估制度的全面展開與蓬勃發(fā)展階段(1992-)。1992年，黨的十四大正式確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，國家頒布了一系列的法規(guī)來推進高等教育體制改革。高等教育評估制度從此也由“逐步試點”進入到了“全面展開和蓬勃發(fā)展”階段。在這一階段，國家的涉及到高教評估的文件主要包括：1992年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見》中強調(diào)：“教育行政管理部門要通過修訂專業(yè)目錄，制定各科類、專業(yè)的基本規(guī)格和主要課程的教學(xué)基本要求，積極開展教學(xué)研究和教學(xué)評估，建立高等學(xué)校教學(xué)工作偽宏觀管理和指導(dǎo)。”1993年2月，中共中央、國務(wù)院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》。《綱要》對與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的教育體制改革的目標以及教育評估的地位、作用做了明確的規(guī)定。《綱要》第32條指出，要“建立各級各類教育的質(zhì)量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢查評估學(xué)校教育質(zhì)量作為一項經(jīng)常性的任務(wù)”。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第24條規(guī)定：“國家實行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機構(gòu)的教育評估制度。”1998年頒布的《高等教育法》第44條規(guī)定：“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估。”這為高等教育評估制度提供了法律保障。1998年5月，教育部成立了“普通高等學(xué)校本專科教學(xué)工作評估專家委員會”，并在同年頒布的《關(guān)于進一步做好普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評價的若干意見》中指出：“本科教學(xué)工作由教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，目前評價工作主要由教育部高等教育司組織專家實施；今后將委托高等學(xué)校教學(xué)工作評價專家委員會實施，同時吸收社會力量參與。”

2002年，教育部宣布：將前期所進行的合格評估、選優(yōu)評估和隨機評估三種形式統(tǒng)一起來，試行一套總體框架基本相同但針對不同層次、不同科類及不同隸屬關(guān)系等情況分別設(shè)置不同標準的評估方案，統(tǒng)稱之為普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案。2004年，教育部正式下發(fā)《教育部關(guān)于設(shè)立教育部高等教育教學(xué)評估中心的通知》和《教育部關(guān)于下發(fā)“教育部高等教育教學(xué)評估中心職責(zé)任務(wù)、管理體制、機構(gòu)設(shè)置和人員編制方案”的通知》，宣布成立教育部高等教育教學(xué)評估中心。該中心的主要職責(zé)是：根據(jù)教育部制定的方針、政策和評估指標體系，具體實施高等學(xué)校教學(xué)、辦學(xué)機構(gòu)教學(xué)和專業(yè)教學(xué)工作的評估；開展高等教育教學(xué)改革及評估工作的政策、法規(guī)和理論研究；開展評估專家的培訓(xùn)和對外交流等方面工作。在這一階段，高等教育評估的主要政策性文件和主要活動見表二所示。三、我國高教評估制度變遷的特點及其不足1、高等教育評估制度變遷的特點。(1)高等教育評估制度的建立與發(fā)展是和高等教育體制改革、尤其是高等教育管理體制改革密切聯(lián)系在一起的。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，改革原來政府全面控制的教育體制成為必然。正是為了改變政府的職能、擴大高等院校的辦學(xué)自主權(quán)，高等教育評估才被逐步引入到高等教育管理界并隨著高等教育管理體制改革的深化而得到迅速發(fā)展。高等教育評估制度建立與發(fā)展的宏觀背景是我國的經(jīng)濟體制改革，同時它也是高等教育體制改革、特別是高等教育管理體制改革的產(chǎn)物。可以說，高等教育管理體制改革為高等教育評估制度的建立奠定了基礎(chǔ)；而高等教育評估制度作為高等教育管理體制改革的一部分，其實施和發(fā)展也促進了高等教育管理體制的改革。(2)在制度發(fā)展的前兩個階段，制度供給充足，而后期（主要是1998年以后）制度供給明顯滯后和不足。通過前面的表一和表二我們可以看到，在高等教育評估制度發(fā)展的前期，從1985年到1998年間，政府了一系列與高等教育評估相關(guān)的政策和文件。而此時，高等教育評估實踐還處在探索和試點階段，可以說是制度建設(shè)在前、實踐探索在后，制度引導(dǎo)著實踐的發(fā)展，制度供給是非常充分的。而1998年以后，基本上沒有什么文件和政策，而此時高等教育評估在實踐上已全面展開并迅速進入了繁盛階段，可以說是實踐在前、制度建設(shè)在后，實踐發(fā)展要求加強制度建設(shè)（高等教育評估中心的成立就是評估實踐的需要，這一機構(gòu)從醞釀到最終的成立經(jīng)歷了很長時間），在制度供給上明顯滯后。(3)以強制性制度變遷為主要形式，所形成的制度主要是政府文件和法令等正式制度。高等教育評估制度變遷的形式是自上而下的強制性變遷。這主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》到1990年的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》再到2005年的《教育部關(guān)于設(shè)立教育部高等教育教學(xué)評估中心的通知》，這些文件都是以政府的法令和文件形式的。二是政府在制度選擇和制度改革中處于主動地位，起著決定性的作用，是制度選擇和制度變革的決定者；而高等院校處于被動的地位、起著從屬的作用，是既定制度的接受者。政府主管部門在評估程序與方法的制定，評估機構(gòu)的設(shè)立與管理、評估標準的選擇上具有絕對的權(quán)威和權(quán)力（尤其是1998年以前），而高等院校在這方面缺乏必要的主動性和話語權(quán)。三是制度變革的路徑具有激進性，制度一旦出臺就能實施。能從核心制度開始進行改革，而不是像誘致性變遷一樣先從核心制度的外圍開始，然后逐步深入。2、高等教育評估制度變遷的不足。(1)強制性制度變遷使得高教評估過于強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，高等院校、社會公眾的主動地位缺失。“一般來講，政府主體（制度制定的人）對信息、時局的把握及其特殊的權(quán)力身份，以其為主導(dǎo)而推行的教育制度變遷效率高，能有效推進教育發(fā)展。”因此，在教育體制改革初期，當人們的思想觀念不夠開放、高等院校的主體意識不強時，強制性制度變遷對于高等教育評估在短時期內(nèi)得以全面推行起到了積極作用。評估工作對全面提高高校辦學(xué)管理水平和質(zhì)量也起到了巨大的鞭策作用，充分體現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)變職能、加強宏觀管理的作用和成效。但強制性制度變遷也使得高教評估更多的是從政府、從教育主管者的角度出發(fā)，把高教評估當作了政府監(jiān)督和管理高等院校的工具和手段。在評估過程中，高等院校處于被動和接受狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的主動性和積極性；社會公眾（接受高等教育的學(xué)生和家長）在高教評估中應(yīng)有的地位和作用都沒有被考慮到，高等院校、社會公眾的主動地位缺失。(2)強制性制度變遷使得高教評估在后來的制度建設(shè)上難以打破業(yè)已形成的利益分配格局，導(dǎo)致當前高教評估的制度供給明顯滯后和不足。按照制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度是對所有利益相關(guān)者的利益和權(quán)力的分配方式。新制度的產(chǎn)生和發(fā)展就意味著要打破原有的利益分配格局并采用新的分配方式。教育評估制度的發(fā)展和完善事實上是教育評估的多個相關(guān)利益群體之間的動態(tài)博弈過程。在現(xiàn)有的高教評估體系中，已經(jīng)形成了相應(yīng)的利益集團，如政府和政府領(lǐng)導(dǎo)下的評估機構(gòu)。他們所享有的權(quán)利和義務(wù)就長期處于不對等的狀態(tài)，其“設(shè)租”和“尋租”所獲取的利益使其難以舍棄現(xiàn)在的決定地位。而且，這些利益集團往往會出于維護自身利益的需要，不支持、甚至阻礙新制度的建設(shè)。因此，盡管當前處于利益分配劣勢的高等院校和社會公眾不斷呼吁建立相關(guān)的制度以引導(dǎo)政府和高校之外的第三方社會評估機構(gòu)的建立，保證其合法性，但這方面的工作依然舉步維艱、發(fā)展緩慢，導(dǎo)致當前高教評估制度供給明顯滯后和不足。(3)強制性制度變遷的有效性很低，制度設(shè)計滯后于實踐發(fā)展。強制性制度變遷中的制度供給是根據(jù)經(jīng)驗而不是當前現(xiàn)實的需要。因此，制度有可能符合發(fā)展的需要也有可能不符合發(fā)展的需要，低效性不可避免。如果說在我國實行高等教育評估制度的早期，政府機構(gòu)持續(xù)的制度供給對當時高教評估的實踐具有一定推動作用的話，隨著社會的發(fā)展、尤其是市場經(jīng)濟的逐步實施，原有計劃經(jīng)濟體制下所形成的制度的積極作用就逐步喪失、甚至成為了實踐的阻礙。現(xiàn)在的高教評估不僅要實現(xiàn)政府的宏觀管理，更要承擔保證高等教育質(zhì)量、實現(xiàn)公眾問責(zé)以及促進高等院校自身發(fā)展的職責(zé)。“從單純的政府控制的評估，轉(zhuǎn)向政府委托與監(jiān)督下的社會評估，通過建立第三方的社會性的高等教育評估機構(gòu)來改善公眾、政府與學(xué)校等各方面的關(guān)系，尋求一個能在學(xué)術(shù)自由、教育質(zhì)量保證和政府管理之間的平衡”不僅是世界各國高等教育的基本趨勢，也是我國高教評估的發(fā)展方向。在這樣的背景下，各種社會性的評估機構(gòu)應(yīng)運而生，如廣東教育發(fā)展研究和評估中心、中國網(wǎng)大等。它們的評估實踐和探索迫切需要相適應(yīng)的制度來加以引導(dǎo)和規(guī)范。而我國在原有計劃經(jīng)濟體制下建立的、強調(diào)政府在高等教育評估中地位和作用的一系列制度，已經(jīng)遠遠不能滿足市場經(jīng)濟體制下高等教育評估實踐的需要。甚至可以說，當前的“高等教育評估制度基本上處于‘真空’狀態(tài)，或可稱之為‘立法懈怠’狀態(tài)”。這在很大程度上影響了高等教育評估的健康發(fā)展。四、我國高教評估制度變遷的路徑選擇根據(jù)制度變遷的理論，“每一次有力的制度變遷既需要一定的產(chǎn)生制度的背景積淀，更需要處于制度變遷獲利地位的變遷主體的推動。”可以說，當前的高教評估在這兩方面都有了一定程度的積累：一方面，市場經(jīng)濟體制改革的深化使得人們的思想觀念進一步開放，高等院校的獨立意識和社會公眾的問責(zé)意識進一步提高，高等教育評估20多年的實踐探索（尤其是近年來社會機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體開展的各種評估實踐）為新制度的產(chǎn)生提供了廣闊的背景；另一方面，在原有的制度環(huán)境中，利益沒有得到充分考慮的社會公眾和高等院校的力量在市場經(jīng)濟的大背景下越來越不容易忽視，它們完全有動力作為制度變遷的獲利主體，打破原有的利益平衡，從而建立新的制度。從高等教育評估制度形成和變遷的歷程以及當前高等教育評估的實踐和發(fā)展趨勢來看，政府不可能再與從前一樣以強制性變遷的形式推動高教評估制度的改革與發(fā)展。而高校、社會公眾以及各種社會評估機構(gòu)作為新制度的獲利者，只能采用自下而上的誘致性制度變遷來促進新制度的產(chǎn)生。因此，高等教育評估制度只能選擇誘致性變遷和強制性變遷相結(jié)合的路徑，才能實現(xiàn)高等教育評估制度需求和制度供給之間的平衡。在選擇這一路徑的過程中，需要注意以下兩個問題：1、注重強制性變遷和誘致性變遷之間的適時轉(zhuǎn)化。盡管在當前的高等教育評估的制度變遷中，創(chuàng)新主體主要是高校、社會公眾以及各種社會評估機構(gòu)，但政府機構(gòu)在整個制度變遷中的重要作用不容忽視。這是因為：首先，政府作為高教評估中重要的利益群體，其合法利益應(yīng)當在制度中加以保證。其次，來自基層的誘致性變遷需要政府的行動加以確認。也就是說，“誘致性制度變遷需要強制性制度變遷來完成后期任務(wù)，強制性制度變遷也需要誘致性制度變遷來進行前期探索、積累經(jīng)驗”。當自發(fā)的、漸進式的誘致性制度變遷在時機成熟并成為急需時，強制性制度變遷因其特有的優(yōu)勢便走上前臺。當制度供給達到一定均衡后，兩種變遷類型還會交替、互補出現(xiàn)。可以說，任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)展都是這兩種制度變遷共同作用的結(jié)果。這就要求，在高等教育評估制度變遷的過程中，要注重發(fā)揮兩種制度變遷各自的優(yōu)越性，在適當?shù)臅r候促進強制性制度變遷和誘致性制度變遷之間的轉(zhuǎn)化，從而促進高等教育評估制度的發(fā)展和完善。2、采用市場化的引導(dǎo)策略，克服制度變遷過程中的路徑依賴。所謂路徑依賴，是指在制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。正如新制度經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·C·諾斯指出的：“一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進程進行時，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義就會增強這一進程。”制度變遷的路徑依賴意味著原有制度的重要性，人們對過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，原有制度的變遷可能進入良性循環(huán)，也可能沿襲原來的錯誤路徑發(fā)展，從而被鎖定在低效的狀態(tài)，陷入惡性循環(huán)而不能自拔。在高等教育評估的制度變遷和制度發(fā)展中考慮路徑依賴的影響，也就要求我們必須認識到，“制度本身不是設(shè)計的結(jié)果，而是內(nèi)生和發(fā)展的，制度的產(chǎn)生和發(fā)展必須考慮到政治經(jīng)濟文化、意識形態(tài)、制度創(chuàng)新準備、相關(guān)利益者的博弈能力等對制度變遷帶有根本制約性的因素的影響”。具體而言，在高等教育評估的制度建設(shè)中，應(yīng)盡量采用漸進性的變革策略，并在考慮國情和高等教育發(fā)展水平的前提下尊重高校、社會、政府、評估機構(gòu)各方面的利益關(guān)系，盡量以市場化的運行機制來克服路徑依賴的影響。這就意味著，我們在注重培育高等教育市場的同時，也要注重培育高等教育評估市場。在這個市場中尤其要強調(diào)高等教育評估組織的相對獨立性和高等院校的自主地位。只有這樣，評估機構(gòu)才能借助其專業(yè)性的評估獲得政府、社會和高校等各方的認可，促進高等教育的教育教學(xué)質(zhì)量，最終實現(xiàn)促進高等教育自身的良性和諧發(fā)展。