民辦高等教育管理

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摘要：目前，我國民辦高等教育面臨生存性、發(fā)展性短缺已是不爭的事實，從國外的發(fā)展經(jīng)驗來看，政府的經(jīng)費資助政策是解決這一問題的有效途徑。就我國民辦高等教育經(jīng)費資助政策的制定實施而言，值得探討的問題有四：一、要不要資助，二、向誰資助，三、怎樣資助，四、怎樣保障。在考察中外民辦（私立）高等教育經(jīng)費資助政策的歷史背景及現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，本文對制定我國民辦高等教育經(jīng)費資助政策提出了相關(guān)的建議。關(guān)鍵詞：民辦高等教育；經(jīng)費資助；政策建議WadiD·Haddad和TerriDemsky認(rèn)為，一項好的政策建議的提出，根據(jù)有三：一、滿意度，考慮它所涉利益群體的多樣性；二、實施能力，考慮國家在財政上的承受能力；三、可行性，以及它能否持續(xù)足夠長的時間以便顯示出相應(yīng)的政策結(jié)果。［1］那么一項好的民辦教育政策建議應(yīng)該滿足什么條件呢？首先是能滿足社會中特定群體的某些需要并符合大多數(shù)人的利益，對于社會的發(fā)展能夠產(chǎn)生持久的促進作用；二是要有明確的實施目標(biāo)、范圍和方案；三是要充分考慮政府的財政成本以及社會成本、政治成本；四是要充分考慮實施這種政策所需要有效配套措施。本文將以此為框架，在考察中外民辦（私立）高等教育經(jīng)費資助政策的歷史背景及現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，對制定我國民辦高等教育經(jīng)費資助政策提出相關(guān)的建議。一、要不要資助（一）舉步維艱：我國民辦高等教育經(jīng)費來源現(xiàn)狀從總體上看，我國的民辦高等教育的經(jīng)費來源渠道十分單一，主要靠收取學(xué)雜費（見表1)（略）。上表表明，辦學(xué)資金來源主要靠收取學(xué)生學(xué)費的學(xué)校有42所，靠自籌貸款的學(xué)校有45所，兩項相加共占被調(diào)查對象總數(shù)的84·5％，政府資助只占到了3·9％。1999年，華東師大伊麗博士對當(dāng)年具有頒發(fā)學(xué)歷文憑資格的22所民辦高校及其所在的15個省、自治區(qū)、直轄市教委進行了調(diào)查，將經(jīng)費來源與經(jīng)費數(shù)量相結(jié)合，把民辦高校分成完全依賴型和部分依賴型兩種（見表2)。完全依賴型是指辦學(xué)經(jīng)費主要來源于學(xué)費，并且完全依賴于學(xué)費開展教學(xué)活動；部分依賴型是指辦學(xué)經(jīng)費中的一部分依賴于學(xué)費，其它部分則靠多種渠道籌集。國家教育發(fā)展研究中心與教育部社會力量辦公室的問卷調(diào)查也顯示（見表3)，現(xiàn)在民辦高校最主要的經(jīng)費收入還是學(xué)費部分，占全部收入的近80％。顯然，目前我國民辦高等教育面臨生存性、發(fā)展性短缺已是不爭的事實。表2民辦高校經(jīng)費構(gòu)成類型類，表3樣本民辦高等教育機構(gòu)的辦學(xué)經(jīng)費收入［2］（略）（二）它山之石：國外高等教育資源分配形式、公平原則及對私立高校資助政策它山之石可以攻玉，引進模式是政策建議產(chǎn)生過程模式之一。在探討我國民辦教育資助政策之先，我們不妨看看國外高等教育資源分配形式、公平原則和國外私立高等教育資助政策。在高等教育方面，阿爾布雷奇和齊德曼歸納了四種高等教育資源分配形式：1·國家支配模式，即政府直接給大學(xué)，或通過大學(xué)基金會撥款；2·成本補償模式，除了政府直接撥款外，政府到學(xué)生提供直接資助（如貸款）；3·收入多元化模式，有政府撥款、政府對學(xué)生的直接資助（包括獎學(xué)金貸款）、學(xué)雜費、科研合同收入、工商業(yè)對學(xué)校的投入等；4·資源轉(zhuǎn)移模式，包括直接撥款和通過基金會撥款，以及政府通過給學(xué)生提供直接貸款和獎助學(xué)金等以學(xué)費方式付給學(xué)校。這四種資源分配形式中都包涵了政府的直接撥款（包括對私立高校的撥款）。到目前為止，較為公認(rèn)的教育資源分配的公平原則有以五項：1·資源分配均等的原則。2·財政中立原則。3·調(diào)整特殊需要的原則。4·成本分擔(dān)和成本補償?shù)脑瓌t。5·公共資源從富裕流向貧困的原則。最后一個原則是現(xiàn)階段各國學(xué)者判斷教育資源分配是否公平的最終標(biāo)準(zhǔn)，是教育財政公平的最高目標(biāo)，也是實現(xiàn)教育機會均等的最根本的財政要求。［3］就國外私立高等教育資助政策而言，模式主要有：1·美國模式。在美國私立大學(xué)經(jīng)費收入中，聯(lián)邦政府撥款占第三位，1993－1994年度，私立大學(xué)獲取聯(lián)邦政府經(jīng)費資助為96·11億元，占私立大學(xué)總經(jīng)費的14·5％;1994－1995年度為100·51億元，占經(jīng)費總額的14·4％。美國強調(diào)私立大學(xué)的公共服務(wù)功能，因此會對私立大學(xué)提供較多的公共資助。［4］2·英國模式。英國高等教育機構(gòu)往往很難區(qū)分是公立的還是私立的，從財政上講，大學(xué)經(jīng)費的80％以上都來自于政府，但從教育行政上國家對私立學(xué)校不作干預(yù)。完全由大學(xué)來自律經(jīng)營。這其中只有在財政上完全獨立的伯明翰大學(xué)可視為真正的私立大學(xué)，但實際上該校也有三分之一學(xué)生接受政府的個別資助。3·日本模式。日本通過“助成三法”［5］對私立學(xué)校進行財政援助，同時，還在稅制上對私立學(xué)校采取了一些優(yōu)惠措施。目前，政府對私立高等教育機關(guān)的援助占其經(jīng)常事業(yè)費的17％左右，地方政府對私立高中的補助占其經(jīng)常事業(yè)費的30％左右。［6］此外，還有法國的補貼與改造模式、荷蘭的教育折價券模式、因省而異的加拿大模式、以資源指數(shù)為本的澳大利亞模式等等。［7］總之，各國對私立學(xué)校的資助方式是多種多樣的，但從資助經(jīng)費的構(gòu)成來看主要有：提供減免稅的優(yōu)惠措施、提供直接資助、提供教育教學(xué)服務(wù)、向?qū)W生提供獎學(xué)金、提供長期低息貸款優(yōu)惠等等。（三）歷史之鑒：我國歷史上對私學(xué)、私立教育的資助我國的私學(xué)、私立教育的發(fā)展具有十分悠久的歷史，政府在對私學(xué)、私立教育的財政資助上經(jīng)歷了一個從任其自生自滅到給予精神褒獎和撥款補助的過程。以我國古代私學(xué)形式發(fā)展最高、最完備的書院為例，其產(chǎn)生后就得到封建政府的經(jīng)費資助。如南宋建康明道書院“州府累撥到田產(chǎn)四千九百八畝三角三十步，歲入米一千二百六十九石有奇，稻三千六百六十二斤，菽麥一百一十余石，折租錢一百一十貫七百文，又有白地房廊錢，本府每月?lián)芟沦犑恐插X五十貫，十七界官會并蘆柴四十束?！保?］民國時期，1934年，國民政府教育部專門制定了《私立?？埔陨蠈W(xué)校補助費分配辦法大綱》，對私立?？埔陨蠈W(xué)校的補助費總額、分配辦法、申請程序作了規(guī)定。1934年，私立?？埔陨蠈W(xué)校從政府得到共計76萬元的補助，資助的私立大學(xué)共計32所。雖然經(jīng)費數(shù)量不多，但對辦學(xué)者是極大的鼓勵，對于改善私立大學(xué)的辦學(xué)條件具有一定的積極作用。據(jù)《革命文獻》第56輯記載，自從教育部實施制度化的補助之后，私立大學(xué)“設(shè)備之增加，為數(shù)尤巨”。［9］除了教育部的資助外，衛(wèi)生部、司法部、財政部、鐵道部及其它黨政部門都曾為私立大學(xué)提供了經(jīng)費資助。如20世紀(jì)30年代初直至抗戰(zhàn)前夕，中央和地方政府對南開大學(xué)的資助款占學(xué)?？偸杖氲娜种?。又如，1929－1937年，中央與地方政府給予了廈門大學(xué)的津貼與基金共計百萬，這期間，學(xué)校行政經(jīng)費實際上仰賴于此。［10］對私立大學(xué)的經(jīng)費的資助政策一直延續(xù)到新中國成立初，當(dāng)時，民辦高等院校（含教會學(xué)校）共有81所，政府的政策是以“積極維持、穩(wěn)步改造、重點補助”為方針。在第一次全國教育工作會議上，當(dāng)時的教育部副部長錢俊瑞作“總結(jié)報告”時也談到“對經(jīng)費困難而辦學(xué)成績不壞的立學(xué)校應(yīng)給以補助”。［11］但可惜的是，這項政策由于隨之而來的“院系大調(diào)整”運動導(dǎo)致私立學(xué)校被取消而結(jié)束。在近代私立大學(xué)的發(fā)展過程中，國民政府不僅給予經(jīng)費、校地、物資設(shè)備等等直接的物質(zhì)支持，而且還通過有關(guān)政策與措施間接支持私立大學(xué)。如私立大學(xué)向國外購買教學(xué)用品可以申請免稅，教育部還可以出面擔(dān)保私立大學(xué)向國家銀行貸款。［12］目前，我國民辦高等教育面臨生存性、發(fā)展性短缺已是不爭的事實，國際的經(jīng)驗和歷史的經(jīng)驗表明：對要不要資助民辦（私立）高等教育的回答是肯定的，政府制定并逐步完善經(jīng)費資助政策是解決民辦高等教育發(fā)展困境的有效途徑。［13］之所以如此，就是要解決當(dāng)前我國民辦高校所面臨生存性、發(fā)展性短缺問題，滿足我國民辦高校、民辦高校教師、民辦高校學(xué)生發(fā)展的需要，這從根本上來說符合我國大多數(shù)人的利益，對于我國教育的進步、社會的發(fā)展能夠產(chǎn)生持久的促進作用。具體理由有三：首先，高等教育的內(nèi)外部性、準(zhǔn)公共物品屬性以及公共性、競爭性的特征，決定了高等教育必須建立政府、受教育者和社會“三位一體”的經(jīng)費籌措機制，民辦高等教育當(dāng)然也不例外，政府理應(yīng)支持民辦高等教育的發(fā)展。就高等教育的內(nèi)外部性特征而言，依據(jù)人力資本理論，教育是一種投資，既需要支付成本，又能為個人和社會帶來效益，這就是教育的內(nèi)部特性和外部特性。個人的收益主要表現(xiàn)為未來較高的收入，更大的就業(yè)和適應(yīng)能力，更高的升遷機會和社會地位等。社會收益則主要表現(xiàn)在國民收入的增加，國民素質(zhì)的提高等等。按照市場經(jīng)濟“誰受益誰付費”的原則，受益各方都應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的教育成本，實行成本分擔(dān)。所以在非義務(wù)教育階段，實行教育成本分擔(dān)，尤其是作為受益者的政府資助私立教育使之成為一種實際需要。［14］這也有助于緩和國家教育經(jīng)費短缺與國民對高等教育的巨大需求之間的矛盾。第二，出于提高民辦高等教育質(zhì)量的需要，政府應(yīng)該對民辦高等教育進行資助。教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與教育成本呈正相關(guān)，提高教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，則意味著教育成本的提高，如果教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達到某一個水平，就可能出現(xiàn)收益等于或大于成本的情況。這種情況會隨著高等教育普及程度的提高會變得越來越明顯（由于生源問題，為達到同樣的教育標(biāo)準(zhǔn)，需要支出更多的教育成本）。［15］因此，為了保證教育質(zhì)量，政府有必要對民辦高等教育進行資助。最后，對民辦高校的資助也是真正落實其承擔(dān)職業(yè)教育這種責(zé)任的需要。發(fā)展職業(yè)教育是國家對民辦高校的政策定位（這一定位到底合不合理，我們姑且不論），但目前民辦高校開設(shè)的職業(yè)教育類型主要是財會、計算機、外語、旅游等，工程類專業(yè)則很少，以研究為導(dǎo)向的人文科學(xué)、社會科學(xué)等也被忽視和丟棄了（見表4)。由此容易而且已經(jīng)造成民辦高校專業(yè)布局上的不合理，千校一面，培養(yǎng)的學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴(yán)重，不能真正滿足市場對人才尤其是大量工程技術(shù)人才的需要。之所以如此，是因為缺資金、缺師資，純屬無奈之舉。顯然，從目前的條件看，學(xué)校的運轉(zhuǎn)費用主要依靠學(xué)生交納的學(xué)費的民辦高校是無力承擔(dān)某些高投入的職業(yè)教育，從而真正實現(xiàn)高等職業(yè)教育的目標(biāo)的。在日本，文部省曾預(yù)測到1962年將缺少大量科學(xué)技術(shù)人員，于是要求私立大學(xué)從1958年起3年內(nèi)增加培養(yǎng)3000名理工科學(xué)生，并在私立大學(xué)的爭取下給予相應(yīng)的新設(shè)理工科學(xué)部或由文轉(zhuǎn)理的經(jīng)費。［16］這一舉措應(yīng)值得我國借鑒。

表420所民辦高校專業(yè)設(shè)置與開辦數(shù)量［17］（略）二、向誰資助———非營利民辦高校受資助的民辦高校必須是非營利的。非營利性是非營利組織的一個基本屬性，主要表現(xiàn)在：一、不以營利為目的，二、不能進行剩余收入的分配（分紅），三、不能將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。［18］就教育而言，國外營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的具體差異體現(xiàn)在：表5國外營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的具體差異比較（略）以美國為例，政府不僅在管理上將營利性和非營利性私立高等學(xué)校嚴(yán)格區(qū)分開來，而且同政府的資助緊密相聯(lián)。在大多數(shù)州，對非營利性私立高校的資助，明顯區(qū)別于營利性私立高校的就是實行了免稅制度，非營利性私立高校的房地產(chǎn)、捐贈給學(xué)校的財產(chǎn)基金，以及收益用于學(xué)校發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都免稅。我國的《民辦教育促進法實施條例》第三十八條規(guī)定：“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國務(wù)院財政部門、稅務(wù)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政部門制定?！边@種規(guī)定類似于國外區(qū)分的營利性與非營利性學(xué)校，對保護真正的非營利性民辦學(xué)校具有重要的意義。捐資辦學(xué)和不要求取得合理回報的投資辦學(xué)滿足非營利性組織的三個特點，理應(yīng)獲得非營利性組織的稅收優(yōu)惠等政策優(yōu)待。盡管它在我國目前的民辦學(xué)校中所占的比重非常少，但它代表了真正意義的非營利學(xué)校類型，將是未來我國民辦教育發(fā)展的方向，理應(yīng)大力支持。［19］三、怎樣資助———立足國情，直接間接結(jié)合由上所述，我們知道，國外多對非營利學(xué)校進行資助。其中不僅包括直接的經(jīng)費資助，也包括給這—些機構(gòu)的學(xué)生獎學(xué)金、助學(xué)金、學(xué)生貸款貼息、減免稅收等間接補貼。我國《民辦教育促進法》及其實施條例也有類似規(guī)定，［20］與國外相比有相通之處，但仍然存在許多問題。如回避了對民辦學(xué)校辦學(xué)成本的規(guī)范、要求回報的民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策還需要等待等等。此外，在《促進法》中有原則規(guī)定的金融信貸、用地建設(shè)優(yōu)惠等重要問題在《實施條例》中并沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。從總體上看，目前政府給予民辦高校的直接和間接的資助還非常少，尚不足以解決我國民辦高等學(xué)校目前面臨的經(jīng)費短缺困境。直接影響了民辦高校的穩(wěn)定、健康發(fā)展，因此我們建議政府應(yīng)該加大對優(yōu)質(zhì)非營利民辦高校、民辦高校學(xué)生的資助力度?？紤]到教育政策的目標(biāo)指向不應(yīng)該是教育機構(gòu)，應(yīng)該是在教育機構(gòu)中學(xué)習(xí)的學(xué)生以及工作的教師；考慮到目前我國教育發(fā)展所面臨嚴(yán)重的財政壓力，政府在依法實施資助時應(yīng)該以間接資助（對民辦高校本身）為主，直接資助（對民辦高校的教師和學(xué)生）為輔。（一）間接資助為主———針對民辦高校本身的資助形式同公辦學(xué)校一樣，政府應(yīng)該給高質(zhì)量規(guī)范的非營利民辦高校提供間接資助，包括減免稅收和實施土地優(yōu)惠等方面措施；改革捐贈稅制度；實行市場導(dǎo)向的收費政策，等等。第一，實施稅收和土地等優(yōu)惠政策、改革捐贈稅制度。“稅不進?！?，是世界通行的做法，我國應(yīng)該盡可能減少對非營利民辦高校的收稅，以擴大民辦教育的規(guī)模。但從實際操作來說，單有稅收優(yōu)惠，并不足以保障民辦高校的建立和穩(wěn)定、健康發(fā)展。民辦高校建立之初所需要的土地等各方面的配套發(fā)展，同樣依賴于國家其他優(yōu)惠政策。澳大利亞政府對私立學(xué)校用地采用政府輔助貸款的方式給予扶持，香港政府則以對政府所有的土地或者校舍采取一元錢批租給私立學(xué)校承辦者的方式，為私立學(xué)校提供輔助，等等值得借鑒。對民辦高校的直接減免稅固然不可少，但其解決的只是民辦高校的支出的問題，只有同時采取鼓勵社會捐贈的措施，在制度上確立資產(chǎn)捐贈機制，并促使人們在思想上形成與這一機制相一致的觀念，才能解決民辦高校的生財之道，為民辦高校健康、穩(wěn)定發(fā)展所需資金找到不斷的源泉。在國外，捐贈收入是私立大學(xué)收入的重要來源，以美國為例，越是著名的私立大學(xué)，捐贈收入在總收入中所占的比例越高。［21］在我國，由于種種原因，所得稅法關(guān)于捐贈的規(guī)定，無論是捐贈額度上還是在捐贈步驟上，與其他國家或地區(qū)相比，都要小、要嚴(yán)格得許多。如1999年出臺的《公益事業(yè)捐贈法》由于沒有與其他法律體系的銜接以及落實的細(xì)則，很多沒有落到實處，企業(yè)對公益事業(yè)的捐贈只有對十幾個社會團體的捐贈可以得到稅收減免，對學(xué)校的捐贈則不能享受稅收優(yōu)惠。這大大限制和制約了我國捐贈機制的形成和發(fā)展，不利于吸納更多的民間資金投入到民辦高校。因此，必須改革捐贈制度，簡化捐贈程序，適當(dāng)開放并擴大社會向民辦高校捐贈的額度，以形成良好的捐贈傳統(tǒng)和氛圍，吸納更多的民間資金投入到民辦高校，扶持民辦高校的發(fā)展。第二，改變現(xiàn)行收費政策，實行市場導(dǎo)向的收費政策。學(xué)費是民辦高校主要的收入來源。目前各地民辦高校基本上是實行“準(zhǔn)成本收費”，收費標(biāo)準(zhǔn)為審批制。這種收費制度產(chǎn)生的問題較多，主要有：一是收費標(biāo)準(zhǔn)一刀切，不能準(zhǔn)確反映培養(yǎng)成本；二是收費的行政管理體制不順，由物價部門統(tǒng)一定價，使得民辦高校在收費問題上來自物價部門的阻力比來自行政部門的扶助要大得多。因此必須對現(xiàn)行收費制度進行改革：一是由按培養(yǎng)成本收費轉(zhuǎn)變?yōu)槊撾x成本收費；二是由行政主管部門核定調(diào)控收費方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌稣{(diào)控為主的收費方式，有關(guān)行政主管部門可提供本地指導(dǎo)性收費幅度，但不決定最高收費標(biāo)準(zhǔn)，民辦高校收費高低主要靠市場調(diào)節(jié)。如韓國在1980年代改變此前實行的國家控制學(xué)費的政策，實行私立大學(xué)學(xué)費自律化政策，增大了學(xué)校的投入，學(xué)校的辦學(xué)條件得到了改善，學(xué)生得到了更好的服務(wù)。［22］（二）直接資助為輔———針對民辦高校教師和學(xué)生的資助形式盡管近年來我國財政性教育經(jīng)費總量在逐年快速增長，財政性教育經(jīng)費占GDP的比例已經(jīng)達到3·14％，但民辦高等教育基本上不參與分配，政府財政“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。為進一步促進民辦高等教育的發(fā)展，建議政府在教育財政政策上作一些調(diào)整，政府除了應(yīng)對優(yōu)質(zhì)非盈利民辦高校給予間接資助外，政府還應(yīng)對民辦高校和教師和學(xué)生直接在財政上給與補償和資助。第一，針對民辦高校教師的資助。建立民辦教育發(fā)展基金或?qū)ｍ椯Y金是《民辦教育促進法實施條例》的規(guī)定，也是促進民辦教育發(fā)展的有效途徑之一，其中尤其重要的是建立民辦高?？蒲谢?，對民辦高校教師進行資助，這是鼓勵民辦高校開展科研活動的需要。民辦大學(xué)之所以為大學(xué)，首先就暗含了大學(xué)的本義，即高深學(xué)問。民辦大學(xué)只有接觸到了科研這一層面，高深學(xué)問這一大學(xué)本質(zhì)才會得以充分體現(xiàn)。受經(jīng)費的限制，民辦大學(xué)無法順利地開展科研工作，這對它們提高辦學(xué)水平和質(zhì)量具有很大的影響?？梢越梃b西方科研活動中的基金制，設(shè)立民辦大學(xué)科研基金，鼓勵那些想搞科研、提升辦學(xué)水平的民辦大學(xué)跟蹤申請。此外，政府還可以通過一定的財政撥款，直接支持民辦高校進行教材開發(fā)、教學(xué)改革以及重點學(xué)科和實驗室建設(shè)，使一批民辦高校能在某些領(lǐng)域達到國內(nèi)領(lǐng)先水平。第二，針對學(xué)生的資助。誰在接受民辦教育，對于制定民辦教育政策具有重要影響。一般而言，民辦高校的學(xué)生家庭處在社會的中下層，政府的對民辦高校家庭經(jīng)濟收入低下的學(xué)生資助可以更有效地解決社會平等問題。其資助的重點有以下二個方面：一是增加助學(xué)金的數(shù)量和范圍。由于民辦高校普遍學(xué)費較高，學(xué)生及其家庭經(jīng)濟方面壓力較大，部分民辦大學(xué)的學(xué)生在入學(xué)以前就有沉重的家庭債務(wù)，對貸款的承受能力有限，或者不愿意過多貸款，或者貸不到必要的款項以維持正常的生活和學(xué)業(yè)，對這類學(xué)生應(yīng)該提供一定數(shù)量的助學(xué)金，以減輕他（她）們的負(fù)擔(dān)。二是完善國家助學(xué)貸款制度。部分民辦大學(xué)學(xué)生迫切需要獲得同公辦院校一樣的國家助學(xué)貸款，但目前國家助學(xué)貸款制度在民辦高校則基本上沒有開展。為此，政府可以通過貼息和提供擔(dān)保等方式，加大對民辦大學(xué)學(xué)生貸款的支持，并加強管理，建立學(xué)生貸款和還款的具有強制性的規(guī)定，從而降低貸款風(fēng)險，增加銀行提供貸款的積極性。此外，在有關(guān)特困生補助、車船票優(yōu)惠、定向獎學(xué)金等方面，也應(yīng)該建立對所有學(xué)生（包括公辦學(xué)校和民辦高校）同等的政策。真正形成公正、公平的公民辦學(xué)生資助機制。四、怎樣保障———健全相關(guān)配套措施第一，制定以市場為主導(dǎo)的民辦高等教育質(zhì)量政策。從美國的經(jīng)驗看，其私立高等教育質(zhì)量是由市場主導(dǎo)而不是由政府或行政力量主導(dǎo)的，我們應(yīng)以此為鑒，在制定民辦高等教育質(zhì)量政策時以市場為導(dǎo)向，由市場來檢驗學(xué)校的辦學(xué)水平，約束學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。政府應(yīng)切實實現(xiàn)由微觀的、直接的、以行政手段為主的質(zhì)量管理向宏觀的、以法律、撥款、評估和信息、服務(wù)等手段為主的間接質(zhì)量調(diào)控的轉(zhuǎn)變，主要發(fā)揮對民辦高等教育質(zhì)量的督導(dǎo)服務(wù)職能。民辦高等教育質(zhì)量的評估應(yīng)在參照公辦高校的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并充分考慮民辦高校的差異性、特殊性的基礎(chǔ)上綜合考察學(xué)生質(zhì)量（包括考試成績、實踐能力、創(chuàng)新精神、就業(yè)率等）、師資質(zhì)量（包括教學(xué)水平、高職稱教師所占比例等）、辦學(xué)條件（生均圖書數(shù)、生均固定資產(chǎn)凈值、生均宿舍面積等）、辦學(xué)特色（新課程體系、專業(yè)調(diào)整、培養(yǎng)創(chuàng)新人才等）、校園文化（學(xué)生社團、社會實踐等）等五個方面的指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上決定是否給予民辦高校資助，以及給予資助的比例，并由此建立經(jīng)費績效預(yù)算，構(gòu)建經(jīng)費資助與質(zhì)量掛鉤的機制。第二，健全非營利組織的管理體制。非營利民辦高校的發(fā)展與整體非營利組織發(fā)展的法律制度環(huán)境密切相關(guān)。因而，健全非營利組織的管理體系，建立詳細(xì)、配套的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督方法，是非營利部門成為與政府部門和企業(yè)部門相并存的社會結(jié)構(gòu)的一部分，是實現(xiàn)其規(guī)范發(fā)展的前提。政府應(yīng)該不僅在法律上、政策上而且在實踐層面上認(rèn)可民辦高校與公辦高校平等的地位，并逐漸完善非營利組織的管理體系，為非營利民辦高校創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境，從而促進我國民辦非營利高效的發(fā)展，是民辦教育結(jié)構(gòu)更趨合理，是民辦教育事業(yè)走向多元化、規(guī)范化、法制化的健康發(fā)展軌道。第三，推進教育管理體制改革，打破教育資源壟斷的局面。［23］改善民辦高等教育生存性、發(fā)展性短缺的有效措施之一是打破對政府對教育資源的壟斷，徹底改變議行合一、裁判員兼運動員的教育管理體制。應(yīng)該認(rèn)識到，沒有一個國家能夠壟斷、包辦高等教育，因而有必要使教育改革走出單純的財政視角，［24］進入更為實質(zhì)性的管理體制、辦學(xué)體制改革，打破目前政府包攬過多，教育與教育決策中行政化，決策權(quán)、財權(quán)、執(zhí)行權(quán)三者合一的局面。教育壟斷的打破，有利于吸引社會資金向教育的流動，把教育辦成全社會共同參與的事業(yè)，建立民辦教育與公辦教育公平競爭的制度環(huán)境，促使包括民辦高等教育在內(nèi)的民辦教育良性發(fā)展。第四，適時頒布民辦教育資助法。由于目前我國的民辦教育資助法規(guī)很不完善、很不健全，因此適時制定《民辦教育資助法》，完善我國的民辦教育資助法規(guī)時十分必要的。從日本的經(jīng)驗來看，日本的私學(xué)助成政策的發(fā)展經(jīng)歷了不支持且控制、不支持也不控制、支持且控制三個時期。［25］其私學(xué)“助成三法”在法律上對私立學(xué)校的經(jīng)費問題的規(guī)定，集中在以下方面：一是強調(diào)辦學(xué)者的公益性經(jīng)費投入；二是捐款必須保證用于私立學(xué)校的辦學(xué)；三是允許存在贏利行為，但對其嚴(yán)格控制；四是規(guī)定國家和地方政府對私立學(xué)校有進行資助和義務(wù)。我國應(yīng)該以此為鑒，審時度勢，在《民辦教育促進法》及其實施條例的基礎(chǔ)上盡快頒布實施《民辦教育資助法》。以促進我國民辦教育健康、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。參考文獻：［1］WadiD·Haddad，TerriDemsky著，許競譯。教育政策的規(guī)劃過程———一個應(yīng)用框架。載教育政策基礎(chǔ)［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2003:107－108.［2］伊麗。民辦高等學(xué)校的發(fā)展：一個亟待解決的問題。華東師大教育科學(xué)學(xué)院1999年博士論文。［3］參見翁文艷。教育公平與學(xué)校選擇制度［M］.北京：北京師范大學(xué)出版社，2003:24－25.［4］閻鳳橋。美國私立高等教育特征分析［J］.黃河科技大學(xué)學(xué)報，2003,(3).［5］包括1957年制定的《國家對私立大學(xué)科研設(shè)備補助法》、1970年制定的《日本私學(xué)振興財團法》和1975年制定的《私立學(xué)校振興助成法》。［6］李守福。私立學(xué)校制度初探［J］.比較教育研究，1994,(2).［7］洪成文。國外私學(xué)公助實踐模式的比較及思考［J］.比較教育研究，2003,(3).［8］周應(yīng)合。《景定建康志》卷二九《儒學(xué)志》，宋元地方志從刊本。［9］杜元載主編。革命文獻(第56輯)抗戰(zhàn)前之高等教育［M］.臺北：中國國民黨黨史史料編纂委員會，1971:197.［10］廈門大學(xué)校史編委會。廈大校史資料（第一輯）［M］.廈門：廈門大學(xué)出版社，1987:343.［11］中國教育年鑒1949—1981［M］.北京：中國大百科全書出版社，1984:685.［12］宋秋蓉。近代中國私立大學(xué)研究［M］.天津：天津人民出版社，2003:131－142.［13］美國學(xué)者蓋格認(rèn)為，經(jīng)費資助是政府積極地影響中國民辦高等教育的發(fā)展兩種方式之一。蓋格。私立高等教育公共政策：在經(jīng)濟現(xiàn)代化過程中私立高等教育的角色［J］.北京大學(xué)教育評論，2003,(4).［14］G·S貝克爾著，梁小民譯。人力資本［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1987.［15］閻鳳橋。對我國民辦教育有關(guān)政策的經(jīng)濟學(xué)分析［J］.民辦教育研究，2004,(6).［16］陳武元。日本高等教育政策與私立大學(xué)的大發(fā)展［J］.清華大學(xué)教育研究，1998,(3).［17］參見：張博樹，王桂蘭。重建中國私立大學(xué)：理念、現(xiàn)實與前景［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2003:166.［18］王名。非營利組織概論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.［19］賈西津。對民辦教育營利性與非營利性的思考［J］.教育研究，2003,(3).［20］在關(guān)規(guī)定主要集中在《民辦教育促進法》第四十四、四十五、四十六、四十七、四十八、五十、五十二條及其實施條例第三十六、三十八、三十九、四十、四十一條上，包括稅收優(yōu)惠政策、捐贈政策、信貸政優(yōu)惠政策、設(shè)立民辦教育發(fā)展專項基金政策等等。［21］如1996年排名前十位的大學(xué)的捐贈率，除斯坦福大學(xué)為28％較低外，其余均超過30％，其中哈佛大學(xué)為54％，普林斯頓大學(xué)為56％。［22］楊金成。韓國私立大學(xué)的學(xué)費政策評析［J］.外國教育研究，2000,(6).［23］近來這種壟斷的突出表現(xiàn)是：有關(guān)教育行政部門鼓勵公立大學(xué)舉辦獨立學(xué)院，取消學(xué)歷文憑試點招生，縮短高等職業(yè)教育的學(xué)制，限制高等職業(yè)教育從?？茖哟紊氡究茖哟蔚?。被喻為是砍向民辦高等教育的“四把利斧”。［24］楊東平。辨析“教育產(chǎn)業(yè)化”［N］.南方周末，2004－10－07.［25］周志宏。私人興學(xué)自由與私立學(xué)校法制之研究［M］.臺北：學(xué)林文化事業(yè)有限公司，2001:207－208.