高校學(xué)生管理程序性建設(shè)研究
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一、程序正義在依法治校中的重要性
程序正義又被稱為“看得見的正義”，是英美法系國(guó)家法治的傳統(tǒng)。程序正義倡導(dǎo)“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”。高校是培養(yǎng)人才的基地，高等教育普及的當(dāng)今，各大高校都在積極探索一套行之有效的管理方法。有法可依、有法必依是依法治國(guó)的必然要求，在法律體系下制定適合高校發(fā)展的規(guī)章制度，能夠確保高校各項(xiàng)活動(dòng)依法進(jìn)行。健全的規(guī)章制度是依法治校的前提，廣大師生的法律意識(shí)是依法治校的動(dòng)力，而程序的正義是依法治校得以順利推行的保障。只有讓紙面上的規(guī)章制度具體化到大家都“看得見”，才能保證學(xué)校規(guī)章制度的權(quán)威性，才能彰顯公平和正義，依法治校才能走得更遠(yuǎn)。
（一）高校學(xué)生管理制度現(xiàn)狀。
高校學(xué)生的維權(quán)意識(shí)不斷提高，運(yùn)用法律維權(quán)成為目前高校學(xué)生管理面臨的現(xiàn)實(shí)問題。高校的學(xué)生管理是沿襲舊的行政管理體制，在原有的制度基礎(chǔ)上，設(shè)立法律框架下的規(guī)章制度。但是由于高校規(guī)章在制定過程中就存在著種種問題，因此，實(shí)施起來也就比較困難。首先，我國(guó)目前大部分高校規(guī)章的制定主體混亂；其次，目前的高校規(guī)章在制定與實(shí)施的程序上存在著缺失；另外，規(guī)章在內(nèi)容上難以保證合法性與合理性的平衡。在諸多問題中，尤為突出的便是程序性規(guī)范的缺失。如果制定和執(zhí)行規(guī)章沒有程序合理、合法為前提保障，勢(shì)必在運(yùn)行中引發(fā)諸多問題。一旦學(xué)生或教師與高校出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)糾紛、侵權(quán)糾紛時(shí)，處理不當(dāng)會(huì)給高校發(fā)展帶來負(fù)面的影響。
（二）學(xué)生管理規(guī)章制定程序缺失。
從高校學(xué)生管理規(guī)章制定程序來看，大部分的高校規(guī)章在草創(chuàng)期便缺乏宏觀上的規(guī)劃，與上位法相結(jié)合過程中也沒有注意法律主體的定位。在學(xué)生管理過程中多個(gè)職能部門僅僅是根據(jù)自身的情況各自為營(yíng)，然后簡(jiǎn)單的拼湊。這樣，就難免在日后運(yùn)行中產(chǎn)生沖突和矛盾。造成各部門互相推諉扯皮，辦事效率低。另外，規(guī)章在制定過程中缺乏民主性和公開性，很多高校的規(guī)章出臺(tái)沒有經(jīng)過嚴(yán)格的聽證、論證、表決、審查以及備案。甚至有些規(guī)章成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意見的產(chǎn)物，沒有經(jīng)過調(diào)研，不能解決學(xué)生的訴求，進(jìn)而侵犯了學(xué)生的權(quán)益。
（三）學(xué)生管理規(guī)章執(zhí)行程序缺失。
在傳統(tǒng)的高校學(xué)生管理過程中往往重結(jié)果輕過程，目前依法治?？蚣芟碌母咝W(xué)生管理規(guī)章也往往比較容易忽視程序規(guī)范和管理過程。在學(xué)生辦理退學(xué)、休學(xué)手續(xù)問題上、處理學(xué)生獎(jiǎng)懲問題上都存在著比較嚴(yán)重的失范現(xiàn)象。例如，某高校學(xué)生辦理了退學(xué)手續(xù)，學(xué)校僅僅看了家長(zhǎng)的身份證復(fù)印件，以及簡(jiǎn)單的電話確認(rèn)，并沒有將退學(xué)通知單交到家長(zhǎng)手中。引發(fā)了后續(xù)家長(zhǎng)到學(xué)校并不承認(rèn)曾經(jīng)同意過學(xué)生退學(xué)的案例，造成了學(xué)校的被動(dòng)。在獎(jiǎng)勵(lì)制度上，校內(nèi)獎(jiǎng)項(xiàng)名類眾多，并沒有統(tǒng)一規(guī)范的競(jìng)選流程，從而導(dǎo)致失去公信力。例如，高校在評(píng)選優(yōu)秀團(tuán)組織過程中沒有進(jìn)行事前公告、事中監(jiān)督以及事后公示的環(huán)節(jié)，評(píng)選結(jié)果也僅僅在參選者之間進(jìn)行公示，透明度受到質(zhì)疑，公正性無法保證，也損害了學(xué)生參與的積極性。高校對(duì)學(xué)生的處罰標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。例如，甲同學(xué)違紀(jì)時(shí)可能會(huì)采取各種手段或哀求，A教師本著教育的原則從輕處理。乙同學(xué)同樣違紀(jì)相對(duì)嚴(yán)厲的B教師會(huì)給予其嚴(yán)厲的處罰，相比之下有失公平。而在處分流程上也缺乏科學(xué)的案情審查和事后申訴機(jī)制。對(duì)于相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)籍管理而言，數(shù)據(jù)檔案的更新和紙質(zhì)檔案的保存，不同高校更是有著千差萬別的規(guī)定。例如，某高校規(guī)章對(duì)于學(xué)生的學(xué)籍檔案管理僅有一句話的規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立、健全檔案工作的檢查、考核與評(píng)估制度，定期布置、檢查、總結(jié)、驗(yàn)收檔案工作，明確崗位職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高學(xué)校檔案管理水平。”該規(guī)定下并沒有嚴(yán)格檔案管理分工，也沒有責(zé)任落實(shí)，僅僅是將《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》中的指導(dǎo)性規(guī)定進(jìn)行摘抄。而在具體操作過程中，多次出現(xiàn)學(xué)生檔案丟失現(xiàn)象。以上種種問題的出現(xiàn)，大部分都是源于高校學(xué)生管理規(guī)章中執(zhí)行程序規(guī)定的缺失。程序法是法律制度中最重要的部門法之一，高校管理是國(guó)家管理的一個(gè)縮影，管理程序不健全，辦事流程的不確定，必然造成管理的混亂，更會(huì)嚴(yán)重阻礙高等教育體制的發(fā)展。
（四）學(xué)生管理規(guī)章中救濟(jì)程序的缺失。
雖然2005年教育部出臺(tái)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》使學(xué)生管理中的學(xué)生行使救濟(jì)權(quán)利有了一定的法律依據(jù)，但都過于原則。各高校在具體操作過程中缺乏程序上的規(guī)則指導(dǎo)。加之高校對(duì)于救濟(jì)制度重視程度低，制度設(shè)計(jì)上也十分不規(guī)范。對(duì)于學(xué)生在校內(nèi)申訴的組織、范圍、程序等都沒有明確規(guī)定，尤其是申訴程序上的缺失尤為嚴(yán)重。例如，高校在對(duì)學(xué)生處罰時(shí)，沒有著重告知學(xué)生可以進(jìn)行申訴，了解申訴制度的學(xué)生也不知道將申訴書交到哪個(gè)組織，不知道申訴審查的流程。在申訴結(jié)果出來后學(xué)校也沒有公開審查細(xì)節(jié)。因而嚴(yán)重的侵犯了學(xué)生的知情權(quán)和申辯權(quán)。
三、完善程序性規(guī)范具體舉措
（一）完善程序立法。
高校學(xué)生管理規(guī)章制度的完善應(yīng)在國(guó)家上位法的框架之內(nèi)，在不違背原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合本校的具體情況而制定，而在規(guī)章中程序性規(guī)定的科學(xué)化、具體化是尤為重要的。在規(guī)范程序立法時(shí)流程要具體、明晰，主體要明確，操作過程要規(guī)范化、細(xì)化，不能過于原則以至于給操作漏洞埋下隱患。在依法原則下最大限度的保障學(xué)生的合法權(quán)益，滿足規(guī)章對(duì)象的合理訴求，在工作中重視程序正義，重視教育過程。
（二）規(guī)范高校規(guī)章制定程序。
高校學(xué)生管理規(guī)章的制定也要本著民主性、公開性、交涉性及自律性的立法原則。制定規(guī)章是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，起草校內(nèi)章程同樣也需要一定的法律專業(yè)知識(shí)，因此在制定章程前要有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參加。另外，學(xué)校的規(guī)章與高校每一名成員都息息相關(guān)，不能簡(jiǎn)單的以學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子為主體。要形成一個(gè)學(xué)生代表、教師代表、校友以及法律專家為主體的制定團(tuán)隊(duì)。在制定章程前要廣泛聽取各方意見，在起草過程中可以通過研討會(huì)、調(diào)研會(huì)、聽證會(huì)甚至網(wǎng)上意見征集等形式，全面搜集師生意見。搞好學(xué)生管理工作需要多部門協(xié)作完成。因此在進(jìn)行學(xué)生管理規(guī)章制定過程中要考慮教務(wù)部門、組織部門以及人事部門的意見，以確保規(guī)章在操作中的協(xié)調(diào)性。草案形成經(jīng)團(tuán)隊(duì)討論，然后交上級(jí)主管部門進(jìn)行合法性審查。審查通過的草案提交學(xué)生和教師代表大會(huì)進(jìn)行表決。表決通過的規(guī)章由上級(jí)主管部門備案。最后校長(zhǎng)簽字并在全校乃至全省市范圍內(nèi)進(jìn)行公示，以增強(qiáng)公信力。
（三）規(guī)范高校規(guī)章執(zhí)行程序。
制定規(guī)章的目的在于規(guī)范高校學(xué)生管理工作，使得管理行為都有法可依。而規(guī)章的執(zhí)行程度也決定了其效能。在高校學(xué)生管理中，從學(xué)籍、黨建檔案管理到高校獎(jiǎng)懲制度，從選課、考試操作到休、退學(xué)手續(xù)的辦理，每一項(xiàng)事務(wù)都應(yīng)按照規(guī)章所制定的流程進(jìn)行操作，不能簡(jiǎn)化也不能無故拖延。獎(jiǎng)助和懲罰措施都應(yīng)保障程序的正義，檔案的保存、管理和查閱也應(yīng)該依據(jù)流程進(jìn)行。每個(gè)執(zhí)行過程都能夠經(jīng)得起考驗(yàn)，讓公眾看得見程序在學(xué)生管理中的重要意義，讓無數(shù)雙眼睛成為規(guī)章執(zhí)行的有力監(jiān)督。另外，在學(xué)生事務(wù)管理過程中還要責(zé)任到人，明確各崗位間的職責(zé)，在相互配合的基礎(chǔ)上明晰權(quán)責(zé)。依章辦事，守護(hù)好程序正義，不僅能夠保證學(xué)生的利益，也能夠在學(xué)生管理上更加科學(xué)化、規(guī)范化。
（四）完善學(xué)生申訴等救濟(jì)制度。
高校學(xué)生管理規(guī)章的健全少不了救濟(jì)措施的完善。而合理的學(xué)生申訴制度將會(huì)保障學(xué)生的辯護(hù)權(quán)利。能夠使學(xué)生在平等的平臺(tái)上與學(xué)校對(duì)話。這是法治的要求也是依法治校精神的體現(xiàn)。首先，高校規(guī)章中應(yīng)當(dāng)明確學(xué)生申訴的主體、申訴機(jī)構(gòu)、申訴時(shí)限、申訴審查以及公示等；其次，要明確申訴程序，依學(xué)生管理規(guī)章公開進(jìn)行。依據(jù)糾紛的性質(zhì)來判斷是運(yùn)用法律還是適用校內(nèi)規(guī)章。并且允許學(xué)生聘請(qǐng)律師；再次，要設(shè)立申訴委員會(huì)，委員會(huì)成員按照回避原則的規(guī)定組成，以確保審查的客觀性和真實(shí)性。規(guī)章還要明確規(guī)定學(xué)生的辯論權(quán)利，允許其進(jìn)行質(zhì)證。只有充分聽取學(xué)生的申訴意見，才能體現(xiàn)程序的正義，更加能夠保證申訴結(jié)果的公信力；最后，要對(duì)申訴時(shí)限有一個(gè)明確的規(guī)定，以督促學(xué)生在合理的期限內(nèi)行使權(quán)利。刑事訴訟法中有“上訴不加刑”原則，在學(xué)生申訴制度中應(yīng)當(dāng)加以借鑒。明確規(guī)定申訴結(jié)果不得加重對(duì)學(xué)生的處罰，以減輕學(xué)生申訴的顧慮。
作者：鄒巍 單位：浙江嘉興學(xué)院
