政府責任和權力分析論文

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[摘要]應急管理是政府對于有可能對國家和社會的安全、穩定和發展構成嚴重影響的突發事件進行處理的行政活動。在這一過程之中,作為社會公共管理者的政府,擔負著保護國家安全、維護社會穩定、保障公民權利、降低社會危害、開展危機教育等一系列重要的社會責任。為了保證這些責任的完全實現,就需要給政府相應的處置權力,即:宣布進入緊急狀態的權力、進行戰略物資儲備和臨時征調的權力、編制和啟動應急預算的權力、對突發事件及其處理的新聞報道進行引導和監督的權力、對應急管理的全過程進行實時監控的權力、對突發事件和應急管理活動本身進行調查評估的權力。

政府應急管理是政府針對突發危機事件的管理,其宗旨是通過提高政府應對突發危機事件的預警能力和救治能力,及時有效地處理危機,迅速恢復社會穩定,將突發危機事件帶來的危害盡量降低到最小程度。在這一過程中,作為公共管理者的政府究竟應該承擔什么樣的責任,擁有多大限度的權力,至今并無定論。而正是在這一問題上的模糊認識導致了實際管理工作中的諸多偏差。本文嘗試著對這一問題做一系統的梳理,為解決這一難題提供初步的答案。

一、應急管理中的政府責任

在應急管理的過程中,政府擔負著保護國家利益不受損害、保護公民的人身和財產安全、保護社會的穩定等一系列重要的責任。

(一)保護國家安全在應急管理中,所有的突發事件盡管針對的具體目標不同,危害的方式和程度也不一樣,但是都對國家安全構成了威脅,在這種情況下,保護國家安全就是政府在進行應急管理時的首要職責。在傳統觀念中,國家安全主要是指國家軍事力量的穩定和強大能夠確保國家不受外來力量的進攻,人們常常把安全與軍事安全相提并論。而隨著冷戰的結束和經濟全球化的發展,國家安全也具有了不同于以往的廣泛含義。現代意義的國際安全,已經從傳統的保衛自己的領土完整不受侵犯,發展到維護國家和民族自身的政治經濟權益,獨特的價值觀和特定的生活方式。在1980年,國際學術界就對于國家安全的威脅進行了新的定義,其中就包括:預算及貿易赤字、環境惡化、生態安全等。對于發展中國家來說,由于社會發展水平比較低,所以對于國家安全的威脅因素還包括經濟發展失序、族群和宗教沖突、環境生態破壞、泛濫、饑荒和天災等。也就是說,隨著經濟全球化的進程和社會的發展,影響國家安全的國內因素和國際因素越來越多,國家安全所要考慮的范圍也越來越廣。所謂保護國家安全,就是指為了整體的利益和長遠的利益,必要時可以犧牲局部利益和個人利益;就是指盡管應急管理應該在法律允許的范圍內進行,但當形勢緊急時,可以通過宣布進入緊急狀態,取消或暫時廢止一些法律,臨時制定和頒布一些法律或條例;就是指盡管公民的正常權益應該得到合法的保護,但是在必要時,可以對某些權利進行一定的限制或暫時的剝奪。等到緊急狀態結束之后,才可以重新恢復。

(二)維護社會穩定突發事件的最大危害不在于對生命和財產上的具體損害,而在于它會使社會上出現人心不安、秩序混亂,從而引發更大規模的社會動蕩和根本性的危機。所以政府應急管理的首要目標就是要求政府能夠及時反應并迅速控制局勢,穩定社會,維持社會的經濟和政治系統的正常運轉。要維護社會穩定,首先要求政府應急管理的措施得當、迅速有力。以美國處理“9•11事件”為例,當第一架飛機撞上世貿中心時,美國就立刻啟動了聯邦應急計劃,協調28個聯邦機構和美國紅十字會的行動,協助地方和州政府應對緊急狀態。襲擊發生僅45分鐘后,布什總統就在軍事基地發表了第一次講話。緊接著又采取一系列有效的緊急措施:關閉整個聯邦政府;關閉整個美國國內機場,所有飛往美國的飛機改飛加拿大;證券市場無限制休市;關閉墨西哥邊界。在最短的時間內確保美國本土不會再受到恐怖主義襲擊,使政府各機構和廣大民眾充分動員起來,將救災工作和反恐行動同步展開。要維護社會穩定,就要加強執政的透明度建設。打造“陽光政府”是應急管理取得成效的關鍵所在。因為突發事件容易誘發人們的恐慌心理,這是流言傳播的最佳時機。流言只能止于真相。所以政府應急管理的一個重要內容就是將政府所掌握的實際情況和采取的具體應急管理措施以最快的速度告訴民眾,只有這樣才能平息流言,維護社會的穩定。要維護社會穩定,政府還要注意對新聞輿論進行正確的引導和必要的約束。突發事件發生后,各級黨委、政府及有關部門,要通過各種新聞媒介對其過程的宣傳報道,對廣大人民群眾了解事件發生的原因、背景及真實情況有極大幫助。正視聽,解真情,贏得廣大人民群眾的信任和理解,形成正確的輿論導向。將這些正面的傳播符號,強烈地根植于公眾心中,逐漸形成了“萬眾一心、眾志成城、科學防治、戰勝非典”的共同認識,進而激發起弘揚中華民族精神的愛國熱情。

(三)保障公民權利緊急突發事件往往會對公民的生命安全和財產權利構成一定的威脅,所以作為一個負責任的政府,就應該將對于公民權利的保障放在應急管理的重要目標加以關注。在應急管理中保障公民權利,尤其應該切實保障公民的知情權。知情權就是與事相關者了解事件真實情況的權利。在知識經濟和全球化的大背景下,知情權的保障就顯得尤為重要。這是因為:

1.對信息的封鎖在技術上做不到,只會適得其反地損害政府在群眾心目中的公信力;

2.使得流言找到充足的市場,在沒有權威的信息來源或者權威的信息來源十分模糊的情況下,就會流言四起,這樣反過來會增加群眾的恐慌情緒,對于應急處理十分不利;

3.許多的緊急事件很可能具有國際性的影響力,像這次的非典一樣,如果沒有及時披露,對于我們樹立一個講信用、負責任的大國政府的形象是十分不利的;

4.只有信息公開,處理透明,才能使廣大的人民群眾和新聞媒體起到客觀上的監督作用,這對于我們政府減少應急管理中的失誤作用重大。早在1959年,同志就在寫給胡喬木和吳冷西的一封信中,指出了保障人民群眾享有充分的知情權的重要作用。“廣東大雨,要如實公開報道。全國災情,照樣公開報道,喚起人民全力抗爭。一點也不要隱瞞。政府救濟,人民生產自救,要大力報道提倡。工業方面重大事故災害,也要報道,講究對策。”[1]在這次非典處理中,我國政府采取了每日疫情公告制度,將每天非典的疫情和最新的救治情況原原本本地告訴全世界,使得開始階段的謠言不攻自破,社會公眾心理開始走向平衡。同時,國家主要領導人在媒體上頻頻亮相,不斷召開有關部門的新聞會,坦然面對媒體的報道,這些都樹立了敢于負責、勇于決斷的政府的新形象。(四)降低社會危害日本的管理專家龍澤正雄則認為,應急管理就是管理損失,所以其最高目標就是如何在最短的時間里,以最節約的費用,取得最大的效果。這就要求在平時積累的經驗的基礎上,通過對于應急管理有關案例的研究,采取定性分析和定量分析相結合的方法,比較準確地估計出突發事件的具體危害和應急措施的實際效果。

外這方面比較成熟的方法是對應急管理活動進行成本———收益的分析研究。成本———收益的分析方法最早是在美國30年代的洪水控制項目上實行的。1936年的《美國防洪法》要求任何水資源的開發利用項目必須對其成本和預計的收益進行一定的比較。這種方法的主要內容就是通過執行管理活動的資源消耗和所獲得的利益進行比較來確定某一項政策的實際實行效果。它主要有四個步驟:一是確定相關的后果;二是對這些后果進行經濟學上的估算;三是再考慮時間和風險的折扣;四是在諸多政策中進行選擇。[2]1981年美國總統里根簽署了第11291號政府法令,規定今后凡是經濟影響超過1億美元的政策在出臺之前都不許經過成本———收益分析,只有收益大于成本才可以實行。而1995年,美國眾議院又通過另一項修正案,將這一政策實施的起點降為2500萬美元。[3]當然,在具體的應急管理工作中,并不是所有的管理活動都可以用經濟利益來進行衡量,這時就需要對于應急管理舉措所帶來的后果進行綜合性的全方位的研究。(五)開展危機教育突發事件在某種意義上是不可避免的,而降低其對于社會危害的最根本的途徑就是及時對社會公眾開展相關的危機教育。每一次的突發事件過后,都要及時利用這樣一個活生生的教材,培養民眾的危機意識,提高他們的危機應對能力,增進整個社會應付緊急事件的心理承受能力。危機教育的內容是豐富多彩的。首先可以根據危機的來源將各種危機的特點、產生和發展的原因、可能帶來的危害向公眾作廣泛的介紹,增強公眾的危機意識。例如國際方面,可以介紹經濟金融、國際政治、網絡安全等諸多領域的危機;國內則可以介紹由深化改革中產生的人民內部矛盾、極端民族和宗教分裂主義勢力、自然災害、安全生產、外敵入侵和煽動破壞等引發的突發事件。其次,可以根據已有的經驗向管理者和民眾進行如何預防和應對突發事件的教育。要大力借鑒而決不盲目照搬西方發達國家的成功經驗,從國情出發,從我國改革開放以來成功應對各種自然災害、政治風波、金融風險、打擊邪教、抗擊非典等各種突發事件中積累的經驗出發,總結出我們自身行之有效的應對突發事件的方法。危機教育可以采取突擊的形式進行,針對特定的人群和地區有目標、有方向地開展,也可以寓教于樂、寓教于學,使應對突發事件的教育走進我們的國民教育體系,走進我們的干部教育體系,走進我們的大眾傳媒之中,使應對突發事件的教育經常化、制度化,只有這樣,才能在危機真正襲來之時保持鎮定,并及時做出科學合理的反應。

二、應急管理中的政府權力

政府要在應急管理中承擔如此重要的責任,就必須賦予它相應的權力,只有這樣才能保障其實現自身的神圣職責。

(一)宣布進入緊急狀態,并采取相應措施進行應急管理的第一步是確認突發事件的存在,并對它的性質作出判斷,即危機等級的認定。一般地說,可以將各種緊急事件依照其危險程度和對社會的危害程度大體分為4個級別:一般緊急情況、低度緊急情況、高度緊急情況、重大緊急情況。而對于后兩種緊急狀況,政府就可以考慮根據有關規定,宣布整個國家或部分地區進入了緊急狀態。這樣就可以迅速啟動緊急狀態下的行動程序。

1.政府可以根據一定的危機預警系統判斷全國或者是某一地區進入緊急狀態,并根據相關法律規定對事發地區實行交通管制、疏散群眾、封鎖出口乃至戒嚴和宵禁等多種應急性的緊急措施。戒嚴和宵禁,是指政府動用軍事力量實施的全國或者局部地區的緊急管制措施,包括禁止公民進入公共場所、實行通行證制度、斷絕交通等,屬于最為嚴厲的軍事或者準軍事管制措施,世界各國的法律對此都有規定。對于緊急的公共安全事件或者公共衛生事件,可以參照《戒嚴法》和《中華人民共和國傳染病防治法》的有關規定,對于關鍵地區實施戒嚴。附之以強制性的外出禁令和人身隔離禁令。像在這次抗擊非典的過程中,之所以后來很快壓制住了非典傳播的勢頭,最重要的原因就是在全國范圍內實行有效的隔離制度。對流動人口進行嚴格的控制,嚴守交通要道,嚴密控制疫區人口向非疫區的流動,城市疫情向農村及偏遠落后地區的擴散。同時對于非典病人生活和工作過的場所實行完全徹底的隔離,對病人和疑似病人實行有效的集中。這樣就嚴密地控制和切斷了傳染源,避免了更大的危險。

2.政府可以在有關的應急管理法律的基礎上,針對該次事件的特殊屬性,暫停實施某些地方性和部門性的法規,同時也可以從實際需要出發,迅速制定相應的應急管理法規。像9•11事件處理過程中,美國國會迅速通過若干法案,給總統和行政當局以對國際恐怖主義實施武力、無限期關押作為嫌疑犯的外國人的特權,使一些平時被視為侵犯公民權利的行為合法化。

(二)進行戰略物資儲備,臨時征調各種人力和物力為了保證政府在應急管理中有充足的物資準備,必須在平時就有意識地建立國家的戰略物資儲備制度。戰略物資就是指關系到國計民生的糧食、能源、礦產資源、醫療設備等,這些對應付緊急事件、特別是災難的救助和災后的重建都有十分重要的作用。戰略物資的儲備還應該考慮到地理上的安全性和分布情況,以保證在關鍵時候能夠迅速發揮作用。例如按照國際上的慣例,石油進口達到本國石油消費的7%就是警戒線,而應該制定相應的戰略石油儲備計劃,一般來說,這種儲備應該為90天的進口量。所以我國建立戰略石油儲備制度迫在眉睫。其他如糧食、礦產、金融方面的儲備也都是如此。在應急管理中,人力和物力上能否及時得到保障是整個行動成敗的關鍵。所以政府有權根據情況啟動各種戰略物資儲備;有權號召全體公民共同努力處理全國或者局部地區的戰備、救災搶險等緊急狀態;也有權在必要時強制有關公民有償提供一定勞務或者財物的措施。世界各國的法律對此都有規定。例如在2003年2月的新疆地震救災的一個重要的成功之處就是救災物資的及時到位和迅速發放。在災后不到一天的時間內,救災工作組就以最快速度到達救災現場。從天津、鄭州和烏魯木齊共調集了18000頂帳篷,第一批帳篷在災害發生后的18小時到位,其余陸續在3至5天內到位。保證倒房的災民每家每戶有一頂帳篷。強調應急時期的對口支援。當時喀什地委和行署要求周邊的地、市、縣對巴楚地區進行對口支援,因此3萬個馕和1萬多個鐵皮爐子在當晚就到位了。在災后重建過程中,又協調組織了各省、區、市對新疆地震恢復重建對口支援。正是物資供應的充足才使災難造成的危害降到了最低限度。

(三)編制和啟動應急預算資金供應是應急管理工作的生命線。像這次的抗擊非典的戰役中,中央政府就從預備資金中抽調了20億元,而地方政府也拿出了50億元開展醫療和防治工作。與此同時,財政部、國家稅務總局等單位也相應出臺了一系列措施,對于受非典沖擊較大的行業和企業實行一定的稅費減免,將農村患者的治療費用統一由財政支付。正是采取了這些措施,才收到了較好的效果。而要使應急管理的資金有確實的保障,就要求國家應該定期編制應急預算。應急預算應該每年都編制,但不要求一定要實行。只有出現重大緊急公共事件時才正式啟用。這個預算應該包括以下幾個方面的內容:一是確定發生重大突發事件時,可動用的資金來源和資金籌集方式,如啟動國家儲備基金、向中央銀行透支、向國際金融機構借貸、發行國債或推遲國債的償還、拍賣企業和相關資產等;二是確定相應的資金支出用途和支出程序。明確各個環節中的單位和個人的責任,使資金能夠及時有效地得到運用。應急預算編制和執行的權限應該列入財政基本法和預算法。可以突破平時的制度約束。目前我國還沒有完整系統的應急預算,而多是在具體的應急處理中臨時緊急抽調資金。這方面還有許多工作要做。

(四)設立新聞發言人制度,對突發事件及應急管理的相關的新聞報道進行引導和監督突發事件的新聞報道和日常的新聞報道相比有很大的差異,因為這是在緊急的狀態下,所以報道對于引導社會輿論導向、穩定社會情緒、釋放不滿情緒、密切政府和民眾的關系都有十分重要的影響。所以世界各國在應急管理中,對于媒體的引導和監控都是十分重視的。而設立新聞發言人制度,做好突發事件的新聞工作就是這方面的重要舉措,它主要包括以下幾方面的內容:

1.設立專門的新聞工作小組。這一工作小組的任務主要是負責新聞、受理記者采訪申請、記者采訪的安排和記者管理。有關成員從一開始就應參與處置突發事件的決策研究,不僅了解應急處理的最新進展和領導意圖,也可以從專業的角度給予決策層提出新聞方面的意見,起到上下溝通的作用。

2.研究和決定處理突發事件新聞報道的方案。這一方案應該包括新聞的程序和步驟,對輿論進行有效調節和引導的大體思路,以及信息的大體渠道的設計,比如情況通報會、吹風會(兩者的區別在于前者的內容較為正式)、散發新聞稿、接受集體采訪或單獨采訪、回答記者詢問等。這一方案還應該根據輿論的反饋及時作出新的調整,就是根據不同時期人們關心的重點的轉移適當地有所側重,以取得良好的效果。

3.設立新聞發言人制度。杜絕以往那種誰都可以亂說,說了又都不負責任的情況,只允許由專人權威信息,其余人員不得擅自有關信息,這樣才能保證整體目標的實現。通過建立突發事件新聞工作的有關預案和工作規范,逐步培養一支講政治、懂業務、有經驗的新聞發言人隊伍。

4.注意針對不同媒體的特點組織新聞。電視、廣播和報紙,電視新聞、圖片新聞和文字新聞,以及互聯網新聞,其報道特點是很不相同的,甚至發稿時效的要求也不相同。因此,組織突發事件的新聞,要根據突發事件的性質和需要的范圍,考慮媒體的這些不同特點來開展,來確定渠道和新聞處理的辦法。比如,新聞的內容對于大報和小報、全國性的媒體和地方媒體、全國性媒體中的這家媒體和那家媒體、地方媒體中的當地媒體和外地媒體等,其效果和作用是各不相同的,要由此來確定新聞工作的重點。

(五)對應急管理的全過程進行實時監控,并根據情況的發展及時進行調整應急管理行為由于面對的對象是重大的突發事件,所以其決策及其執行的情況往往影響重大。為了保證應急管理的質量,就需要對應急管理的全過程進行實時的監控,并且根據事態的發展迅速作出相應的調整。這種監控,一方面是根據下面的具體實施情況,發現應急管理的措施本身所有的弊病,及時作出調整。這中間的關鍵是保障信息傳輸渠道的雙向和有效,也就是說要保障信息來源的多元化和客觀性。這就不僅要靠政府機關的內部信息系統,還要廣泛依靠學術單位、民間機構、新聞媒體的廣泛參與。因為下級機關由于利益的考慮,提供的反饋信息往往是不準確的,多報喜少報憂,很容易造成信息上的誤導。另一方面,就是根據監控的情況,對于執行不力的具體行政行為當事人進行及時的撤換和處理。最明顯的例子就是在這次防治非典的戰役中,中央政府對于封鎖消息、處理不利的各級官員進行了嚴肅的處理。2003年4月20日,中國政府將包括原衛生部部長張文康和原北京市市長孟學農在內的省部級官員免職,5月17日,國家人事部和監察部聯合下發通知,強調對防治非典不力者“一律撤職開除”。這一舉措無疑對全體公務員起到了巨大的警示作用。超級秘書網

(六)對突發事件和應急管理活動進行調查評估的權力突發事件的結束并不意味著應急管理工作的結束。要認真總結經驗教訓,尤其是要認真剖析導致事件發生的深層次原因,找出工作中存在的失誤和不足。要亡羊補牢,采取一系列行之有效的措施,有針對性地做好補救工作。要以此為鑒,舉一反三,認真反思其他地方、其他方面是否也存在同類問題,只有這樣,才能從根本上防止此類事件再次發生。所以,在應急管理工作結束之后,就需要對于突發事件和應急管理活動本身進行深入細致的調查,對應急管理活動本身進行獨立的評估。從中總結經驗,吸取教訓,為今后更好地開展應急管理工作提供寶貴的指導意見。在對應急管理活動進行事后的調查時,除了政府有關部門自身的總結和調查之外,還應該注意建立有別于政府和民眾的第三方獨立調查制度。這需要一個獨立于行政之外的司法體系和相對獨立的新聞輿論監督制度的支持。在這種支持下,獨立的調查機構有一定的權威性,而且可以將調查的結果通過多種形式向社會公布,以起到監督政府管理的目的。獨立的調查機構應該指出,事故發生的原因以及造成的危害情況,查清事故的性質和具體責任,提出對于事故責任人的相關處理意見,從技術、管理、組織結構和運作程序上提出今后預防此類事件的具體措施。這樣一方面可以將事故的真相向公眾有一個交代,使民心安定;二是從中吸取經驗和教訓,為今后對此類事故的防范打下良好的基礎。目前西方各國都先后設立了獨立于政府系統之外的督察機構,監督國家法令的執行情況并獨立地開展各種調查工作。如瑞典議會監察員公署是最早的履行法律監督功能的專門機構。后來芬蘭、新西蘭、日本、英聯邦各國和美國各州也先后效法。而我國這方面的工作還比較薄弱,往往是危機一旦平息,應急管理活動就宣告結束,這不利于應急管理工作積累經驗,走向科學化和制度化。

總之,在應急管理中,政府應該承擔十分重要的社會責任,而相應的也應該擁有很大的權力。在這里,責任和權力是相輔相成、和諧統一的。但是,無論責任也好,權力也好,都是有限而不是無限的。這就要求我們的各級政府在進行應急管理時,應該牢記自己的責任,慎重使用手中的權力。既不能在關鍵時候逃避退縮,放棄了自己的職責,也不應該任意擴大和延長自己權力的范圍。只有這樣,應急管理活動才能在法制和制度的框架內良性運行。