政府審計目標分析論文
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摘要:中國加入WTO將對現實經濟社會產生全面的影響,其中對政府的影響是最為深刻的。加入WTO最大的挑戰是對政府的挑戰,最大的影響是對政府行為及行為方式的影響。作為我國政治經濟制度重要組成部分的審計,也要以WTO規則的相關要求作出及時調整,包括調整財政審計目標、金融審計目標、企業審計目標、社會保障基金審計目標和經濟責任審計目標。
中國應采取有效的調整應對措施,以應對加入WTO的挑戰。中國加入WTO后,由于國內法律的調整,經濟運行模式的改變,國際規則對政府機構干預經濟方式的特殊要求,以及國內經濟組織走出國門參與國際經濟運行等一系列新的變化,對我國政府行為方式和審計職責的多個方面產生影響和挑戰,給審計調整帶來了機遇,也為審計調整開拓了空間。
一、政府職能與行為方式的調整
(一)政府職能的作用
1.政府是經濟發展必不可少的機構政府作為上層機構,有它的特殊性,它掌握著任何機構所沒有的資源和能力,具有代表全體社會成員的普遍性,具有強制力。世界銀行曾在一份報告中指出,以政府為主導的發展必然地失敗了,但缺少政府的發展也必然如此,歷史反復地表明,良好的政府不是一個奢侈品,而是非常必需的。沒有一個有效的政府,經濟和社會的可持續發展都是不可能的。有效的政府是經濟和社會發展的關鍵。世界上市場機制健全的國家和地區,市場機制都不是自發出現的,在很大程度上依賴政府的行為,比如有限公司就是政府為了減少風險而創造的。
2.政府的作用取決政府的行為方式政府作用的關鍵不是多做一些還是少做一些的問題,而是應當“怎樣做”才好的問題。政府的作用是補充市場,而不是替代市場,要有服務意識和成本效益意識。政府的行為方式主要指政府制定規則的方式,及政府通過這些規則本身發揮作用的行為方式。我國政府在不同程度上還存在著越位、錯位和缺位現象,需要通過深化改革、完善機制加以糾正。
3.政府絕不是萬能的,不能迷信政府力量歷史地看,傳統計劃經濟體制以及后來的東亞模式,政府主導經濟,代替市場配置資源,培植主導產業及企業組織形式。這些做法的確促進了經濟的高速發展,但隨著市場的成熟和經濟關系的日益復雜,政府主導經濟的弊端也顯露出來,例如制度透明度低,法制不健全,家族式經營等,成為1997年亞洲金融危機的內部原因。
4.政府的作用在不同國家及不同發展階段是不同的,一般而言,政府的經濟作用與市場發育程度、經濟發展階段、政府的能力有關。不同國家,市場經濟發育及開放程度因國情不同,會有很大差異。因此說,不存在一般意義上標準的政府職能和行為模式。從當前我國的現狀來看,現階段的中國政府不僅要維護市場秩序,而且要參與培育市場。中國正處在工業化進程中,地區發展不平衡。在經濟轉軌進程中,一方面要求政府轉變職能,大幅度減少行政干預;另一方面又不能不依托政府發揮某些特殊作用,如推動國有經濟的戰略性改組,建立社會保障體系等。不能像西方工業化國家那樣,局限于彌補市場缺陷。
(二)政府行為方式的調整加入WTO在很大程度上講是“政府入世”,因為WTO規則主要是約束政府干預市場的行為和方式。但我們是從計劃經濟走過來的,政府集權過多,其它經濟主體的自主性太少,因此,加入WTO后,政府在經濟領域中的作用,應少強調中國特色,多注意國際上的通用規則,在這里政府的職能轉變是首當其沖。這一觀念必須樹立,這是個前提條件。
1.政府要理清三個邊界
A.政府與公民的邊界由于政府的權利過大,使政府承擔了應由公民自己承擔的風險,許多公民的個人行為一旦造成大的損失或影響,最終都由政府負擔。
B.政府與社會的邊界許多協會、總會、聯合會在行使政府的職能,隸屬于各個部委的中介組織也在部分行使政府的職能。
C.政府與市場的邊界過去,政府通過對企業的干預,往往不適當地介入和干預市場行為。如,政府干預資本市場、土地市場和企業的兼并與重組,企業的投資、貸款、擔保、補貼等等,造成價格信號扭曲,使市場機制配置資源的作用難以發揮。今后,要分清哪些是政府應該管理的,哪些是需要市場完全自我調節的。
2.政府職能的限定凡是加入WTO的國家(地區),都被認可為市場經濟國家,市場經濟需要法制化和透明度,這就要求政府行為務必納入法制化的軌道,在觀念上變“全能政府”為“有限政府”。中國加入WTO,必須建構新型的政府行為理念和政府行為方式,就當前而論,中國政府的行為方式、職能作用同WTO原則相比,不少方面極不相適應,解決政府職能缺位、越位和錯位的辦法,除應加大政府機構改革的力度,徹底清除不必要的行政審批制度,并加強公務員隊伍建設等方面外,在WTO框架下,政府職能應限定在以下方面:
A.制定國家發展戰略和進行宏觀經濟調整;B.生產公共物品和提供公共服務;C.保護公有和私有財產;D.調整收入分配,建立健全社會保障機制;E.限制壟斷,鼓勵競爭,為市場主體提供平等的競爭環境等。
3.政府行為方式的調整加入WTO后,并不意味著政府經濟管理職能的全面削弱,相反,要通過改革政府經濟管理體制,強化政府合理的職能,在全球化的激烈競爭中維護本國人民的根本利益和國家經濟安全。在WTO規則框架下,要不斷調整政府的行為方式,提升政府管理經濟的能力。具體而言,一是要正確引導,積極調控,這也是WTO體系所承認的。面對世界經濟對本國經濟所產生的多方面復雜影響,政府應充分發揮主觀能動性,通過實施積極穩健的宏觀經濟政策,轉化不利因素,確保經濟的良性運行。一個理性和審慎的政府是我國經濟在新環境下健康成長的重要保證;二是要大力扶持。要充分利用WTO允許成員運用有關保障手段保護本國幼稚產業的做法,積極探尋有效的扶持方式,保護民族產業和弱勢產品在激烈的競爭中免遭巨大沖擊。當然,政府保護的目的不是保護落后,而是為了最終取消保護,促進受保護產業或產品國際競爭力的提高;三是深化改革,與時俱進。
同以往的改革相比較,加入WTO后改革的最大轉變是從“我要改革”到“要我改革”,形成改革倒逼機制。政府行為方式要適應這種要求,自覺加大改革力度,加快推進國民經濟市場化的步伐。我們應按照WTO所倡導的各項原則,深化金融體制、糧食流通體制、社會保障體制、國有資產管理體制等一系列改革。同時,大力推進信息化,加速現代化,加快城鎮化建設,不斷提高對外開放水平,維護國家經濟安全,消除國內體制與國際規則之間的碰撞和摩擦。只有這樣,才能消解我國經濟同WTO規則真正接軌的沖突,才能確保我國經濟在全球競爭中贏得主動。
二、政府審計目標的調整WTO是多邊貿易體系的法律基礎和組織基礎
中國加入WTO,就要承諾并遵循WTO的規則,進行一系列的貿易、投資結構的改革,做出審計目標、審計重點的調整。為了適應WTO的要求,我國正加緊對現有財稅制度、規章、投融資體制的調整和修改。主要包括:
A.稅收制度改革。稅收調整將遵照公平、公正、公開的原則,逐步調整消費稅,統一企業所得稅、完善地方稅制、完善個人所得稅及財產稅,繼續推進“費改稅”的進程,并將完善對外國際經濟活動的稅收政策。
B.公共財政政策改革。進一步推進預算改革,將全部支出都納入預算內,實行單一賬戶和國家集中支付制度,全面推進和完善政府采購制度。
C.會計結算方式將發生重大變化。今后將依靠計算機技術,逐步實行省級會計集中核算。
D.農業方面的轉移支付將成為關注的焦點;
E.金融市場和金融監督體制將有巨大變化。這對審計工作來說,將面臨一個新的形勢,審計目標務必做出新的調整。
(一)財政審計目標的調整財政審計,包括收入和支出、財政預算執行情況審計和決算審計、行政事業審計、科教文衛審計、社會保障審計、環境保護審計、固定資產投資審計等。在財政審計方面,應由一般財政審計向公共財政審計方向調整,即不僅要加強對本級預算執行情況審計,加強對政府部門預算、科教文等資金的審計,還要加強對社會公共工程、社會保障資金等社會公共資金的審計,要實現審計重點的轉移與調整,向收入與支出審計并重發展,并最終過渡到以效益審計為主。對支出審計由合法性為主向合法和效益性審計并重發展,并最終過渡到以效益審計為主。
(二)金融審計目標的調整加入WTO,我國的金融業將面臨對內和對外開放兩方面的挑戰,從近期看,會帶來如下沖擊和影響:A.增加四大專業銀行的競爭壓力,加速其商業化改造的進程;B.引起證券市場結構的重大變革,國外的投資公司可能占據壟斷地位;C.由于允許外資保險機構占50%的股份,而中國的保險公司與外資保險公司相比不具備任何競爭力,可能導致幾年后中國不再有全中資的保險公司存在;D.人才流失嚴重、大量金融人才被外資金融機構挖走;E.推動利率市場化的進程,給金融調整和金融監督帶來更多的困難;F.迫使人民幣加快走向自由兌換,進而加大政府宏觀調控的難度。另外,外資銀行以混業經營的方式進入中國,而中國目前實行的仍是分業監督的體系,這顯然無法適應未來形勢的變化。金融審計作為一種綜合性的監督,在變化的形勢下,似可發揮獨到的作用。因此,在金融審計方面,應由財務收支審計逐步向提高金融資產質量、防范金融風險及開展金融績效審計調整,同時,應針對加入WTO后中國金融市場可能發生的變化及中國金融監督體制改革的方向,盡快研究金融監督體系中審計的地位與作用,加大審計監督力度。
(三)企業審計目標的調整我國國有企業尚處于體制轉軌時期,原有的歷史包袱沒有完全消除,還承擔著一定的社會責任,加上多年來技術進步緩慢,生產率水平較低,市場競爭力相對較差,而且虧損和虧損額很大。加入WTO要求國有企業按國際上通行的商業規則運行,減少政府對國有企業的虧損補貼,這使國有企業必須依靠自身的力量在國外產品的沖擊下,求得生存和發展,從而面臨更為嚴峻的挑戰。企業審計,包括工交、商貿審計(金融審計從大的方面來講也是企業審計)。企業審計應由對國有企業為主的審計逐步向對國有股份企業資產價值增值為主的審計調整;由傳統的財務收支審計為主向《審計法》規定的資產、負債、損益審計過渡的調整;由合法性審計為主向真實、合法、效益性并重調整。當前情況下,企業財務收支真實性審計是基礎,是前提,應放在首位。今后,在真實、合法的基礎上,按WTO規則,也要與目前市場經濟發達國家一樣,對國有企業進行全面的經濟效益審計。
(四)社會保障基金審計目標的調整加入WTO后,因國際競爭的壓力和國際分工的要求,我國經濟結構,產業結構的調整和企業重組是不可避免的,隨著市場經濟的放寬,我國部分產業和國有企業受到較大的沖擊,隨之又會造成勞動力的大量流動及失業人員的增加。尤其是農業受到沖擊后,大量農民會成為城鎮流動人員,在崗位競爭中,又會使更多的城里人成為富余人員,失業規模進一步擴大,政府財政需要相應增加這部分失業人員的最低生活保障及再就業費用,以緩解社會矛盾,促進社會穩定,而社會保障基金又因其覆蓋面廣和政策性強將成為社會公眾極為關注的資金。只有社會穩定,政局才能穩定,政治穩定才有經濟的穩定發展,入世后,健全和完善社會保障制度,強化社會保障預算、監督社保資金正常運轉,是今后一個時期國家政策面臨的一項重大任務,政府審計將會在其中扮演重要的角色。
因此,政府審計應由重視財務收支等審計為主向社會保障資金審計方面轉移的調整,加強對社會保障資金審計,確保社保資金合法、有效使用,促進社會穩定和我國的政治大局的穩定,確保社會資金的安全、完整,促進國家宏觀經濟政策順利實施。
(五)經濟責任審計目標的調整經濟責任審計主要是國家審計機關對黨政領導所在部門、單位財政收支、財務收支的真實、合法、效益情況審計,分清領導干部本人應當負有的主要責任和直接責任,對企業領導人所在企業資產、負債、損益的真實、合法和效益情況審計,分清企業領導人本人應當負有的主管責任和直接責任,其主要目的是為干部考察任用提供依據,促進干部勤政廉政,從源頭上懲治腐敗。WTO規則要求政府提高工作效率,而工作效率的提高,很大程度上取決于領導干部的決策能力、工作能力及執法水平。加入WTO后,經濟責任審計應由傳統的財務收支審計為主向從財務收支審計入手的人格化審計調整,尤其是對企業領導人的經濟責任審計。一方面要加大力度對重大違法違紀問題查處促進廉政建設;另一方面,要注重對內部控制制度進行測評,認真總結分析企業內控制度的健全性和有效性,為改進和加強政府對企業的監管提供服務,促使領導干部依法行政,正確決策,提高工作效能和企業經濟活動的效益。
三、調整的應對措施
(一)轉變觀念、統一思想、實現政府審計的調整
1.入世是我們的自主選擇。加入WTO后,我國成為世貿組織享受權利與履行義務的承擔者和執行者。當前我國各級政府,應按世貿組織的要求,處理我國與世貿組織成員之間的經貿關系,包括服務貿易關系。同時,按世貿規則要求,加速轉變各級政府的職能,當然也包括屬于政府經濟監督職能的政府審計工作。
2.入世對我們既是挑戰,也是機遇。我國審計發展的歷史表明,審計發展過程具有漸進性和曲折性,審計職能的發揮始終受到行政權力的規定和約束,至今仍保留著某些行政與司法監督的痕跡。在計劃經濟時期,行政力量以充分的政策、資金、財力以及人力等提供了迅速創建政府審計的條件,使政府審計組織網絡全面建立。行政力量創建審計使其受政府行政干預,進而影響了審計賴以生存的獨立性,削弱了政府審計的作用。入世以后,政府審計受到了市場化改革,政府職能轉變,建立現代企業制度以及經濟一體化等的多種沖擊,雖然面臨著嚴重的挑戰,但同時還應辨證地看,也獲得了良好的調整機遇。
3.政府審計的調整,在我國不僅是必要的,也是可能的。社會經濟改革是一個大的系統調整,政府審計是一個人造系統,它是民眾意志通過法律形式創造的一個適應性很強的系統,它與外界常常發生聯動效應。一方面政府行為方式隨著入世而改變,必然要求政府審計發生調整;另一方面市場經濟的發展也為政府職能的轉變奠定了堅實的基礎,使包括審計調整在內的政府職能的轉變也是可行的。這也是研究政府審計調整的現實意義之所在。
論分析,調整審計工作進度理論研究對政府審計調整的順利與否至關重要。政府審計的調整是內、外部因素綜合作用的結果,是一項系統工程,需要運用系統論方法從整體、宏觀、結構、要素、聯系、變化以及功能等方面討論審計調整問題。
1.從整體上講,政府審計調整是政府行為方式轉變的一個具體內容。政府職能的轉變導致政府發揮職能的行為方式轉變,作為政府監督職能的政府審計也應實現調整和轉變。
2.從宏觀上講,政府審計調整適應了經濟全球化和國家經濟利益觀念的轉變。政府審計不再是一種行政手段,而應根據市場取向,具有獨立行政功能特征。
3.從結構上講,政府審計也是主體、對象和手段的統一體,對象的變化必然引起手段的改變,并進而影響到主體的定位問題,政府審計調整從本質上講是政府定位的一個重要問題之一。
4.從要素上講,政府審計的目標同樣也是最重要的審計要素,但它卻是動態的、變化的,隨著內外部環境的變化而隨時進行著調整。政府審計的調整,從具體意義上講,是審計目標發生變化的結果。
5.從聯系上講,政府審計與民間審計、內部審計有著密不可分的關系,隨著市場經濟利益主體的多元化趨勢的進一步加強,隨著內部審計職能范圍的拓展,各類審計之間的功效互補,既相對獨立又密切聯系的三元關系結構將更趨于成熟和協調。通過分析,政府審計調整的工作進度應當是先清理,后調整,再健全和發展。即清理與世貿組織不適應的審計法律法規。調整政府審計的范圍和重點,健全審計立法和審計制度,發展和強化審計機構和審計人員。
(三)認真落實和貫徹政府審計調整的原則
1.處理好穩定與創新的關系。我國加入WTO的基本條件是以發展中國家的身份入世,這就是要爭取一個調整適應期,以順利實現平穩地過渡。政府審計的調整也應以穩定為主,避免幅度過大過快,造成不必要的損失。
2.處理好中國實際與國際慣例的關系。我們的基本經濟制度,法律文化環境等與國際有一定的差距,但經濟發展的評價標準是一致的。應當明確經濟發展和經濟利益的概念,充分尊重國際慣例。但世貿規則并不完全代表所有國家,特別是發展中國家,應積極利用入世帶來的機遇,充分表達包括我國在內的廣大發展中國家的意愿,政府審計的調整也應當服務于這一目的。超級秘書網
3.處理好機構改革與強化審計監督的關系。機構改革的目標是精減機構、分流人員、提高效率。從市場取向看,是為了轉變政府職能,解決人浮于事的矛盾。政府職能轉變后,直接管理經濟的職能將得到削弱,但監督經濟的職能會得到加強。因此,審計監督職能應當強化,政府審計機構應得到加強,政府審計人員也應擴大,但要避免借強化之機,造成新的人浮于事的局面。
(四)以市場為取向確定政府審計的調整思路
1.政府審計應重點監督如何加快國有經濟布局的戰略性調整。主要應當明確,分解和規范政府作為公共管理者和國有資產所有者兩種職能,完善與新體制相適應的國有資產管理體制;監督政府是否基本退出對企業經營活動的直接行政干預。
2.政府審計應重點監督政府如何改進宏觀經濟調控職能。主要包括進一步完善財稅、金融、外匯管理體制,主要以經濟和法律手段而不是行政干預手段實施宏觀調控,制定經濟社會發展規劃,增強對國際經濟環境變化的應對能力,維護國家經濟安全。
3.政府審計應重點監督政府如何健全市場機制職能。包括以法律制度界定和保護知識產權,保障產品和生產要素的流通,打破地方和部門的行政性壟斷或限制,建立和維護統一、開放和競爭的市場秩序,為市場進入者創造有基本信用的、可預期的、公平競爭的秩序。
4.政府審計應重點監督政府如何改進收入分配和社會保障職能。包括逐步建立和完善覆蓋全社會的高效率的社會保障制度,通過有效的稅收和轉移支付制度,調節國民收入分配,促進社會公正和諧。
5.政府審計應重點監督政府如何加強經濟與社會可持續發展的協調職能。包括正確處理人口、資源、環境和經濟發展的關系,用經濟、行政和法律手段保護和合理開發自然資源,治理環境污染,保持生態平衡,降低經濟發展的社會成本。
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