區(qū)域政府監(jiān)督體系創(chuàng)建

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一、區(qū)域公共管理政府合作治理的理論模型

傳統(tǒng)的行政是行政區(qū)行政，即通過(guò)官僚制的組織形式，對(duì)所管轄的行政區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理。在官僚制的行政管理體制之下，通過(guò)設(shè)立官僚制的組織體系和層級(jí)節(jié)制的權(quán)力運(yùn)作，“將各種公職或職位按權(quán)力等級(jí)組織起來(lái)，形成一個(gè)指揮統(tǒng)一的指揮鏈，沿著自上而下的等級(jí)制，由最高層的組織指揮控制下一層級(jí)的組織直至最基層的組織”，“這種層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系可以使組織中的每一個(gè)成員都能確切地知道從何處取得命令以及把命令傳達(dá)給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現(xiàn)象，提高組織的工作效率”［1］。但是，對(duì)于跨界的公共事務(wù)的治理，行政區(qū)行政是難能為力的。這是因?yàn)椋靶姓^(qū)劃是國(guó)家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置，它構(gòu)成了行政權(quán)力行使的地域邊界。在一級(jí)政府的地域管轄范圍內(nèi)，地方政府獨(dú)占本區(qū)域內(nèi)的行政管轄權(quán)，其權(quán)力行使的法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部，對(duì)其它無(wú)行政隸屬關(guān)系的行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)無(wú)權(quán)干涉”［2］。這時(shí)可采取跨界的公共事務(wù)治理（區(qū)域公共管理）模型區(qū)域公共管理之所以需要區(qū)域政府合作治理，源于區(qū)域公共管理的治理模式與行政區(qū)行政的治理模式有所不同。在圖1中，作為行政區(qū)行政的管理范式，政府A、政府B在各自的行政管轄范圍內(nèi)可以通過(guò)國(guó)家授予其的行政權(quán)力行使權(quán)獨(dú)立行使公共權(quán)力，使得其管轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)得以強(qiáng)制性解決。而在圖2的區(qū)域公共管理權(quán)力行使方式模型中，區(qū)域公共問(wèn)題的治理不是哪一個(gè)政府即可以解決。如要解決區(qū)域公共管理問(wèn)題，要么在政府A和政府B的交叉領(lǐng)域形成一個(gè)新的政府或者把政府A和政府B合并，使區(qū)域公共管理問(wèn)題變成行政區(qū)行政問(wèn)題，區(qū)域公共問(wèn)題由“外部化”變?yōu)椤皟?nèi)部化”；要么在現(xiàn)有政府A和政府B的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府合作治理。很顯然，作為第一種通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整的方式，盡管在一定程度和形式上能解決區(qū)域跨界治理問(wèn)題，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，行政區(qū)劃調(diào)整并不能解決所有區(qū)域公共管理問(wèn)題。如駱勇、趙軍鋒認(rèn)為，“‘區(qū)域’的界限是永遠(yuǎn)存在的，擴(kuò)大或劃小行政區(qū)域，只是行政區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)單整合，不會(huì)對(duì)行政系統(tǒng)的治理形態(tài)產(chǎn)生質(zhì)的影響，‘行政區(qū)行政’、‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’現(xiàn)象仍會(huì)出現(xiàn)”［3］；劉亞平認(rèn)為，“行政區(qū)劃是歷史行政的，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的磨合，各地居民已經(jīng)形成了一定的習(xí)慣，過(guò)于頻繁的調(diào)整打破了居民的生活習(xí)慣，認(rèn)同新的區(qū)劃需要相當(dāng)長(zhǎng)的適應(yīng)。”“對(duì)現(xiàn)行的行政區(qū)劃進(jìn)行重新調(diào)整，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，很可能是一項(xiàng)比需要解決的問(wèn)題本身還要困難和復(fù)雜的工程。因此，它最好被當(dāng)做最后的救濟(jì)，在有其他方法可以調(diào)整地方政府間競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，盡量不要采用行政區(qū)劃的方法。”［4］這樣，解決跨界區(qū)域公共問(wèn)題的最理性的方法就是實(shí)行第二種方式———區(qū)域政府合作方式。“區(qū)域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理，諸多形式的地方政府間關(guān)系是平等的關(guān)系。在構(gòu)建區(qū)域公共管理模式時(shí)，橫向的地方間結(jié)構(gòu)框架必須是在對(duì)等基礎(chǔ)上的合作。”［5］

二、整體性治理對(duì)區(qū)域公共管理政府合作治理的價(jià)值分析

“整體性政府”是西方國(guó)家繼新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，于20世紀(jì)90年代中后期開始的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)的新舉措。1997年，英國(guó)首相布萊爾在《公民服務(wù)會(huì)議》上首次提出“整體性政府”施政理念；1999年，英國(guó)政府出版《現(xiàn)代化政府》白皮書，制定了一個(gè)推行“整體性政府”改革的10年規(guī)劃。從理論淵源上來(lái)看，整體性治理的出現(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落和20世紀(jì)80年代以來(lái)新公共管理運(yùn)動(dòng)所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，是傳統(tǒng)合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興。“從產(chǎn)生背景看，‘整體政府’改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來(lái)的，用于解決犯罪、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)排斥等跨部門問(wèn)題的一種政府改革理論。”“‘整體政府’是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。它包括四個(gè)方面內(nèi)容：排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作；向公眾提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。”［6］整體性治理本來(lái)是用來(lái)解決行政區(qū)內(nèi)橫向政府組織間跨界治理問(wèn)題的，但對(duì)于區(qū)域公共管理政府合作治理也具有重要的啟發(fā)和應(yīng)用價(jià)值。第一，區(qū)域公共管理整體性治理為區(qū)域政府合作治理提供了新的思路。區(qū)域公共管理整體性治理以整體主義為思維方式、以“問(wèn)題的解決”為政府一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上組建一個(gè)跨組織的、以功能主義為核心的、將整個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)的治理結(jié)構(gòu)，既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，又要調(diào)整與社會(huì)和市場(chǎng)的橫向關(guān)系，構(gòu)建政府與市場(chǎng)和社會(huì)通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。第二，區(qū)域公共管理整體性治理為區(qū)域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服務(wù)供給中，政府各部門以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織，就某一特定問(wèn)題打破組織壁壘，形成主動(dòng)協(xié)調(diào)而密切合作的服務(wù)機(jī)制，機(jī)構(gòu)間能更好分享信息，協(xié)同作戰(zhàn)。如在縱向上，重新界定公共服務(wù)責(zé)任的中央和地方的職權(quán)范圍，合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，充分賦予地方政府提供公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的權(quán)限。在橫向上，在政府部門內(nèi)部，橫向地方政府間將業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行整合，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，提供“一站式”服務(wù)；在區(qū)域內(nèi)橫向地方政府間，針對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題，超越行政區(qū)界限聯(lián)合進(jìn)行公共事務(wù)治理，提供面向區(qū)域的公共服務(wù)。第三，區(qū)域公共管理整體性治理可以克服區(qū)域政府合作中某些地方政府“搭便車”和不合作等問(wèn)題。在區(qū)域公共管理整體性治理過(guò)程中，一方面，整體性治理首先強(qiáng)調(diào)的是“整體性”合作的氛圍和價(jià)值。“整體性治理以整體價(jià)值作為最基本的價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)政府整體效果的最優(yōu)和公共利益整體最佳。”［7］另一方面，整體性治理并不否認(rèn)地方利益在合作中的實(shí)現(xiàn)，如在區(qū)域政府合作中允許利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)立和談判。“協(xié)同治理的信任關(guān)系建立最終取決于協(xié)同主體間利益的同構(gòu)性，只有利益需求一致，各個(gè)治理主體才能繼續(xù)合作并有了更深的信任。”［8］

三、合作監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建對(duì)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的作用分析

所謂監(jiān)督，是指對(duì)于決策實(shí)施情況的檢查和評(píng)價(jià)，包括行政體系內(nèi)部的監(jiān)督，即行政組織內(nèi)部的自我監(jiān)督體系，如上下級(jí)之間的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督等，也包括行政組織外部的其他監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為所實(shí)施的監(jiān)督，如立法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、政黨監(jiān)督等。監(jiān)高建華秦竟芝/論區(qū)域公共管理政府合作整體性治理之合作監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建督機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于區(qū)域公共管理政府合作整體性治理具有重要意義：

（一）監(jiān)督是行政管理的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)施管理控制的重要手段。政治學(xué)上有句名言：“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。“現(xiàn)代西方公共選擇理論的研究成果也表明，政治決策者與市場(chǎng)決策者一樣也是理性的、追逐自身利益的人。在政治環(huán)境中猶如在市場(chǎng)活動(dòng)中一樣，個(gè)人也是會(huì)最大限度地追求某種個(gè)人利益，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)就是，人們追求的是效用最大化，即便是在公共選擇活動(dòng)中，個(gè)人也首先是追求個(gè)人利益，只不過(guò)可能會(huì)比在私人市場(chǎng)活動(dòng)中要隱蔽和復(fù)雜一些而已。”［9］因此，加強(qiáng)對(duì)行政管理的監(jiān)督具有重要的意義。首先，行政監(jiān)督是懲罰行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法犯罪行為和保持正常的行政秩序的重要手段。沒(méi)有行政監(jiān)督，政府行為就會(huì)政令不通，綱紀(jì)不存。其次，行政監(jiān)督是保護(hù)國(guó)家整體利益和實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政目標(biāo)的客觀要求。“只有對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行有效的行政監(jiān)督，才能保證國(guó)家的法律和政策的貫徹執(zhí)行，做到令行禁止；也只有通過(guò)行政監(jiān)督，才能防止行政人員由于能力、水平、利益等原因所導(dǎo)致的濫用職權(quán)、越權(quán)、侵權(quán)等行為的發(fā)生。”［10］再次，行政監(jiān)督是提高工作效率和實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的有效途徑。“沒(méi)有行政監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，就根本無(wú)法保證行政主體的理性化，也就根本談不上行政效率的提高”［11］，當(dāng)然也談不上科學(xué)管理。“獨(dú)立、有力的行政監(jiān)督系統(tǒng)是現(xiàn)代化科學(xué)行政管理體制的重要組成部分。”［12］

（二）合作監(jiān)督對(duì)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理具有特殊的意義和作用。區(qū)域公共管理與行政區(qū)行政不同，行政區(qū)行政可以通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的行政監(jiān)督體制或者通過(guò)自上而下的控制手段對(duì)下級(jí)政府實(shí)行有效的監(jiān)督和控制，而區(qū)域公共管理的管理主體不是單一的地方政府，而是多個(gè)基于平等地位的區(qū)域內(nèi)地方政府。“這就說(shuō)明，在區(qū)域公共管理中，由于區(qū)域政府間缺乏直接的行政隸屬關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)行為，它們?cè)谛姓芾碇械牡匚皇瞧降鹊模虼耍?dāng)涉及當(dāng)事地方政府公共問(wèn)題的處理時(shí)，當(dāng)事地方政府必須以平等的、協(xié)商的方式對(duì)所存區(qū)域公共問(wèn)題加以解決。”［13］不過(guò)，由于區(qū)域地方政府自利性的本性，區(qū)域地方政府在合作中有可能因?yàn)樽陨砝娴目紤]而使區(qū)域公共政策執(zhí)行發(fā)生偏差，從而有損于區(qū)域整體利益或使區(qū)域其他地方政府利益受損。因此，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域政府合作的監(jiān)督十分重要。區(qū)域政府合作監(jiān)督對(duì)區(qū)域政府合作整體性治理的重要作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是敦促區(qū)域地方政府在合作過(guò)程中遵守合作協(xié)議，使合作協(xié)議落到實(shí)處。區(qū)域政府合作主要是基于區(qū)域地方政府間利益的合作，如果合作的一方不履行合作協(xié)議或者變相執(zhí)行合作協(xié)議，那么就可能使政府合作的基石受損，合作可能失敗。二是糾正區(qū)域地方政府不合作行為，使區(qū)域政府合作走上正軌。區(qū)域政府合作只有通過(guò)建立一定的合作監(jiān)督機(jī)制，才能克服區(qū)域地方政府的自利性，保證區(qū)域政府合作的順利進(jìn)行。

四、區(qū)域政府合作整體性治理之合作監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建途徑

區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督和控制可采取的方法有：

（一）制定區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的合作規(guī)則。制度規(guī)則的制定可以達(dá)到以下幾個(gè)目的：“作為促進(jìn)個(gè)體效用最大化的工具，制度越完善和明確，它越能塑造個(gè)體的偏好。”“制度促進(jìn)人們選擇有利于資源合理配置的最佳制度安排，實(shí)現(xiàn)‘帕累托’最優(yōu)；制度的設(shè)定為了防范個(gè)人‘搭便車’的機(jī)會(huì)主義行為，制裁行為者規(guī)避責(zé)任、逆向選擇和道德危害，降低由此帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而防止集體行動(dòng)陷入非理性的困境。”［14］為此，必須制定區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的合作規(guī)則，如制定反限制競(jìng)爭(zhēng)和反地方保護(hù)主義規(guī)則、地方政府一致行動(dòng)規(guī)則、社會(huì)管理整體推進(jìn)規(guī)則，再配以其他的具體行為規(guī)則，以合作規(guī)則的制定來(lái)規(guī)范地方政府的合作行為。

（二）加強(qiáng)對(duì)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的有效監(jiān)督。一方面，應(yīng)確定監(jiān)督的主體。區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督主體可以是各地方政府，因?yàn)楦鞯胤秸暮献鳈?quán)益能否得到保障，必須有賴于各地方政府的相互監(jiān)督。只有各地方政府相互監(jiān)督好了，各地方政府合作利益才能得到保障，合作也才能持續(xù)。區(qū)域公共管理政府也可以是區(qū)域公共管理各地方政府的共同上級(jí)部門，通過(guò)上級(jí)機(jī)構(gòu)層級(jí)節(jié)制對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理，可以發(fā)揮監(jiān)督和管理的權(quán)威性。區(qū)域公共管理政府還可以是區(qū)域公共管理政府合作協(xié)商組織，作為區(qū)域公共管理的政府合作協(xié)調(diào)組織，在本質(zhì)上應(yīng)該是區(qū)域內(nèi)地方政府行政權(quán)讓渡的結(jié)果［15］，因此，區(qū)域公共管理政府合作協(xié)調(diào)組織不僅是區(qū)域政府合作的協(xié)調(diào)組織，還應(yīng)該是區(qū)域政府合作的“行政”組織。此外，社會(huì)民間組織、第三部門、私人組織以及公民等都可以成為區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督主體。另一方面，區(qū)域公共管理政府合作整體性治理監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建要確定監(jiān)督形式。在區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督形式方面，除了可以實(shí)行上級(jí)監(jiān)督、協(xié)調(diào)組織監(jiān)督、相互監(jiān)督和公眾監(jiān)督等傳統(tǒng)形式外，還可以發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督這一更是有效的監(jiān)督作用。“號(hào)召、褒揚(yáng)公眾參與維護(hù)公共利益、公共道德的行為，譴責(zé)、威懾危害公共利益、公共道德的行為，網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)公共利益、公共道德促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在這里，但是后者比前者更為明顯，比如網(wǎng)絡(luò)民意能夠推動(dòng)腐敗案件的從快從嚴(yán)查處。”［16］

（三）加強(qiáng)對(duì)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的違規(guī)處罰。一是加強(qiáng)法制建設(shè)。必須制定相關(guān)的法律法規(guī)，禁止在區(qū)域公共管理過(guò)程中發(fā)生地方保護(hù)主義行為和政府不合作行為。“當(dāng)前，我國(guó)只出臺(tái)了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，尚未出臺(tái)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》，因此，國(guó)家必須根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)一部行之有效的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》，其中應(yīng)包括反行政性壟斷和地方保護(hù)主義的法律規(guī)定。”［17］二是加強(qiáng)合約管理。區(qū)域公共管理是地方政府之間的合作管理，作為合作管理的重要內(nèi)容，合約在區(qū)域公共管理中發(fā)揮重要的作用。在政府合作合約中應(yīng)該規(guī)定合約方的權(quán)利和義務(wù)以及違約方的違約處理，通過(guò)合約管理的方式加強(qiáng)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的管理，控制地方政府的違約行為。三是加強(qiáng)區(qū)域仲裁機(jī)關(guān)建設(shè)。區(qū)域仲裁機(jī)構(gòu)是區(qū)域內(nèi)地方政府合作行為的裁決機(jī)構(gòu)，在區(qū)域政府合作中具有重要的裁判和處罰作用，通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)地方政府的違約行為進(jìn)行裁決，并對(duì)其采取一系列制裁措施，以確保區(qū)域內(nèi)地方政府違約行為得到有效遏制。區(qū)域仲裁機(jī)關(guān)可以是共同的上級(jí)機(jī)關(guān)，也可以是區(qū)域公共管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還可以構(gòu)建區(qū)域仲裁機(jī)構(gòu)，作為區(qū)域“整體性政府”的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著整體性治理的作用。四是加強(qiáng)違約處罰。違約處罰可包括：其一，經(jīng)濟(jì)處罰。在區(qū)域公共管理過(guò)程中，可通過(guò)資源分配的方式對(duì)違約的不合作地方政府少分配或不分配區(qū)域資源，或?qū)`約的地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)封殺。其二，法律處罰。可就合約違約事項(xiàng)向法院提起訴訟或向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，對(duì)違約方進(jìn)行法律處理。其三，政治處罰。上級(jí)政府可以對(duì)在區(qū)域公共管理政府合作整體性治理過(guò)程中因違約違規(guī)不合作而導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域利益受到影響的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人采取撤職、降職、調(diào)離等行政手段，以保證地方政府合作行為的有效發(fā)生。