信用擔保監管

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內容摘要：中小企業是發展國民經濟的一只重要生力軍，融資的問題卻成了中小企業揮之不去的心頭之痛。通過信用擔保為中小企業融資提供了一種新的思路，然而在中小企業、信用擔保公司和銀行之間設計一種成本低的有效監管體系卻存在諸多制度性障礙，制度設計者減少或避免監管的制度性缺失應成為監管工作的重中之重。

關鍵詞：中小企業銀行信用擔保監管體系制度性缺失

一、導言

中小企業在國民經濟發展的過程中發揮越來越重要的作用，然而卻面臨著巨大的融資壓力，一方面是中小企業自身的條件限制了發展的空間，另一方面是中小企業的信用體系還不夠完善。針對中小企業融資環境差、融資難問題，有人提出組建民營銀行，即增量改革，專門為中小企業服務（林毅夫2000；江其務，2001）；有人提議國有銀行民營化，即存量改革，建立中小企業服務體系，加大對中小企業的金融支持（劉佩2000）；也有人主張通過企業債券市場（邱華炳，2000）、股票市場，尤其是二板市場(王國剛，2001；陳曉紅，2001)為中小企業籌集資金（經濟學家網站，黃飛鳴《基于信用缺失對中小企業融資難問題的分析》）。為了解決中小企業融資難問題，按照國際通行的做法是大力發展信用擔保公司，通過信用擔保公司的中介功能連接與融合中小企業與銀行之間的融資關系，增強中小企業的資金供應鏈，促進中小企業的發展。與此同時，信用擔保公司在這樣的歷史背景下如火如荼地發展壯大著，不過我們也要看到信用擔保公司出現的一系列問題，（吳敬璉，2004）如信用不足、管理混亂、監管缺失等等。有媒體稱信用擔保行業是“又一個來不及繁榮就陷入危機的行業”，使人們對擔保業的未來表示擔憂。由于金融行業是一個市場高度不完全、信息高度不對稱的經濟活動，正因為具有這樣的特性，之所以機會主義就非常泛濫，那么防止機會主義保護當事人的正當合法權益是監管體系的應有之義。如果當事人的正當合法權益得不到必要的保護，任由機會主義橫行，那么秩序失范是在預料之中的事了。政策制定者需要從重塑金融行業的信用制度體系和重新彌補監管體系的制度性缺失的兩個方面著手，以期建立一個開放、競爭、有序、和諧、機會均等的金融市場格局。從現有的信用擔保體系的發展格局來看，政府對政策性擔保和商業性擔保的性質沒有很好地區分開來，在制定政策和監督措施以及在立法時模糊了政策性擔保和商業性擔保之間的界線，導致某些政策和法律真空，引發混亂和投機的空間增大。可以這么說，中國擔保業生存危機的核心問題，就是基本沒有搞清楚政府推動的政策性擔保和市場客觀需求的商業性擔保的區別（《數字財富》雜志2004年第9期報道中誠信公司陳洪雋所言）。在這樣的模糊法則下，商業性信用擔保機構進行規范的法律基本上不存在，也沒有專門的監管機構對它們進行監管，由此造成了行業監管嚴重缺位、擔保機構之間無序競爭的狀態。這不但加大了銀行等債權人的信貸資金風險，而且對擔保行業的發展前途構成嚴重威脅，必須采取強化政府監管、加強行業自律等措施來加以克服（吳敬璉，2004）。擔保行業在面臨這些嚴峻的問題時，政府、擔保行業、銀行、中小企業都需要進行反思，特別是在監管缺失引發的問題的前提下，需要我們從制度方面著手來剖析擔保行業的生存危機。本文試圖從新制度經濟學、博弈論、行為經濟學等角度來分析信用擔保行業監管缺失的問題，最終研究表明，監管的制度性缺失是監管體系的一個極為重要的缺陷，彌補監管的制度性缺失應成為監管者工作的重中之重。

二、信用擔保監管體系的制度性缺失的分析

自從1937年羅納德•科斯發表的經典文獻〈〈企業的性質〉〉一文以來，新制度經濟學派的追隨者沿著科斯的研究思路不停地深究下去，掀起了一股研究新制度經濟學的狂潮。與新古典經濟學相比，新制度經濟學更加重視制度對人的行為和市場結構的影響，當新古典經濟學一味地摒棄制度作為一個變量來研究人的行為時已經遠遠不能從本質上來說明一些社會現象和市場規律了。科斯認為，企業的出現是降低交易成本的需要而成立的，當雙方的交易在市場上的交易成本遠大于組成這樣的一個集體（注：筆者認為組成這樣一個集體可以稱為企業）所帶來的成本時，那么交易將從市場轉向企業，反之亦然。而企業的規模則等于企業內部交易成本與市場交易成本一致的時點上。奧列弗•威廉姆森則從有限理性、資產的專有性、機會主義三個方面來進一步分析了企業的問題，他認為在一個契約的框架內企業管理者和企業執行者都存在短期行為的可能性，追求自身利益的最大化是符合經濟人的假說，但如果雙方在一定的利益分成的格局下，通過合理的利益補償和有效激勵將使得他們放棄機會主義轉向長期預期，形成長遠合力，避免企業的分割，從而保證企業的長遠發展。張五常則從政府規制與企業自發的角度來考察它們之間的關系，如果企業的產權不明晰，政府需要介入重新擬定企業的產權邊界，能夠讓產權在市場上或者個人手里自由交易，優化資源的配置，活躍交易場地，創造新的財富。然而在企業的產權明晰的情況下，如果政府介入企業的產權將會導致租值消散，直到租值消散到零為止。張五常一貫強調，政府管制越少越好，在優勝劣汰的自然法則下，企業會自發地向符合自身的最大利益點出發，這與哈耶克的“自發的擴展秩序”有異曲同工之妙。在千千萬萬個企業的自由交易中，只有能不斷地擴展與他人既競爭又合作的秩序的企業才能在這場企業大進化的過程中勝出，而政府要做的事情就是要保證企業之間的交易公正、透明、合法、公平。如果我們從這些經濟學大師們提供的研究視角來看待信用擔保監管體系的話，會有耳目一新之感。從科斯提出的交易成本我們得到啟發，中小企業融資的過程實質上是中小企業與銀行之間的一組債權債務的契約交易，如果這個契約的發現、談判、執行、防范的成本過高，則導致這組契約交易無法達成一致行動，那么需要一個中介機構（信用擔保公司）來分散風險和降低交易成本以促成中小企業與銀行之間這組契約交易的成功對接。盡管信用擔保公司是為了促成中小企業與銀行之間債權債務的契約交易的成功對接而誕生的，但對債權人、債務人、第三方既是債權人又是債務人的混合體的有效監督是必不可少的。從上面的分析我們給了政策制定者在出臺信用擔保監管體系的一個很好的思路，需要從源頭上避免監管漏洞，即需要從制度性的層面來防范企業、銀行、信用擔保公司三者之間的機會主義行為，加強互相合作、雙贏的局面。然而從現行的信用擔保的發展狀況來看，在監管層面的制度性缺失是一個非常值得深思的問題。首先，政府有責任重塑社會的信用體系，在整個社會缺失誠信的這樣的價值導向下對任何行業的監管成本都是非常之大的，只有建立了一個絕大部分人有誠信標準的社會體系的秩序下，交易和管理的成本才能大大降低。當個人的欺騙行為被大家發現時的懲罰成本遠遠大于他或她欺騙所得的收益時，甚至會導致身敗名裂或破產的邊緣，就會迫使他或她放棄行騙轉向守信或者合作，從而凈化了整個社會的誠信環境，有利于社會和個人的良性發展。當前我國坑蒙拐騙的現象十分突出，關鍵原因是誠信的制度性缺失，欺詐行為獲得的好處大于懲罰的成本，人們樂意去行騙。而這種行騙的誘因往往又與政府和政策的制定有關系，政府對人民的承諾往往也不可信，特別是地方政府的承諾不可信現象特別嚴重些，由于政府在很多情況下失信于民，使得原來持有誠信觀的人在政府的承諾不可信的刺激下，本來應該維護的正當權益在政府的掠奪中剝削了，也就漸漸地放棄了堅持誠信的原則轉為不守信，既然這樣的不良導向使得原來有誠信觀的人放棄誠信，那么這些從來就不守信的人在追求自己的不法利益時如魚得水。如果政府本身能踐行自己對人民或其他團體的承諾，以身作則、說一不二的話則對營造整個社會的守信風氣有著很好的示范效應，那么構建和諧社會的重要之基就慢慢地搭建起來了。同時博弈論給我們揭示了一個很重要的原理，如果利益相關者在博弈的過程中只有一次博弈的可能，盡管雙方選擇合作的好處要多于雙方利用欺詐的好處，但雙方的策略互動是趨向于欺詐而非合作，然而在重復博弈的進程中，博弈雙方趨向于合作則放棄欺詐，雙方合作的得益大于欺詐的得益，但在最后一次博弈中欺詐行為的傾向仍然占據上鋒。根據這個啟發，政策制定者在制定有關政策時要防止給利益相關者提供有一次博弈的機會，杜絕交易雙方的一次性行為以防欺詐，而是設定利益相關者在重復博弈的框架內選擇合作，實現雙贏，那么監督方的監管成本在利益相關者的合作傾向下大大減少了。現在我們再回過頭來看中小企業、銀行、信用擔保公司三者之間的關系，中小企業與銀行的利益交換的博弈趨近于一次性的行為，而中小企業與信用擔保公司有可能是利益共同體，為什么這樣說呢？由于我國的大部分銀行是國有，則產權是國有的，它的最大弊端是產權模糊導致資產很容易流失，四大國有商業銀行的呆壞帳率高企是不爭的事實，所以很多企業為了榨取國有資產而騙貸，銀行為了降低呆壞帳率而不愿意放貸也是一個最主要的原因，絕大部分中小企業的信用不佳，信用好的中小企業可以找民營銀行借貸，民營銀行不肯借貸的中小企業只有這些信用不好的，國有銀行在面臨很大風險的情況下自然不愿意借貸給這些中小企業，中小企業為了獲取貸款可能找信用擔保公司合謀一起騙取銀行貸款而共同分贓。信用擔保公司為什么愿意和中小企業共謀一起行騙呢？關鍵原因是政策性擔保公司和商業性擔保公司的界線沒有區分，開始由政府出資的擔保公司可能在后續的過程中政府沒有注入新的資金來補充資金鏈的延續和增加風險補償金，則導致擔保公司的商業化行為加重，直接和商業性擔保公司參于競爭，引發惡性競爭，造成金融秩序失范；也有的政策性擔保公司隸屬于多家管理部門，引起管理混亂、監管缺失，失去了政策性擔保公司應盡的責任，變成政策性和商業性交叉的擔保公司，公司負責人有動力去追求個人利益最大化；有些商業性擔保公司資金規模偏小，抗風險能力較差，承擔的風險太大了，有意抬高保費，不然在信用擔保市場上難以為繼，保費過高則阻礙了中小企業的融資渠道的暢通，為了生存就千方百計地尋找新的出路；同時銀行轉嫁大量風險給予信用擔保公司的行為讓信用擔保的業內人士感到不安。在這樣的環境下，擔保公司很容易背棄當初的宗旨轉向短期行為，追求機會主義來實現自己的利益。政策制定者需要考慮激勵和約束的雙重制度安排，單單有約束沒有激勵同樣不行，有激勵沒有約束也不行，而我們現行的信用擔保制度在激勵和約束的兩者中都存在欠缺之處。作為中小企業的最大優勢是能解決大量就業，如果政府、銀行和擔保機構能為中小企業的融資提供很好的平臺，中小企業的發展就不會面臨資金瓶頸，那么本來應有政府承擔的就業重任轉嫁給了中小企業，實際上是中小企業幫了政府的大忙，關鍵問題是政府既要為中小企業提供融資服務又要監控資金的去向，對信用好的中小企業以及它的連帶責任人（信用擔保公司）給予一定的獎勵刺激它們的守信行為再接再厲，更上一層樓，在此基礎上的中小企業和信用擔保公司如果通過信用升級達到最高級別的，政府應該為它們設立一定的授信額度，中小企業和信用擔保公司可以一起直接發行企業債券直接融資，信用擔保公司從中小企業的利潤中按照一定比例分成，這樣就把中小企業和信用擔保公司的利益捆綁在一起了，政府監管的成本也大為降低了，同時又刺激了它們聯手追求利益最大化的積極性；對于信用不好的中小企業和信用擔保公司給予嚴厲的懲罰，甚至可以清算其財產或由政府拍賣其資產以警示后來者。而商業性擔保公司不僅承擔了政府應為合法勞動力提供的就業責任但政府對它們又缺少激勵機制，而且還要承接銀行轉嫁的巨大風險，那么它們要在無序競爭的擔保市場上生存就不得不規避監管以至于進行非法活動來維持下去，監管機構的監管成本無形中增大了。上面有人說到對商業性擔保公司的監管幾乎形同虛設，實質上是信用擔保的政策制定者的監管設計的制度性缺失的問題。其次，信用擔保的政策制定者的監管設計的線上應該向銀行延伸，在信用擔保公司和銀行之間的風險承擔的比例安排，應由雙方的收益多寡來決定，不能把風險全部或幾乎摔向某一方。風險厭惡是每個人的基本特征，最多是偏向風險中性的程度，然而風險偏好者是在迫不得已的情況下才會出現孤注一擲的賭徒心態，所以政策制定者在設計監管體系時不要有意無意地將執行者逼向賭徒心態。在信用擔保公司和銀行之間的風險承擔方面，政策制定者的考慮似乎有欠妥當，特別是商業性擔保公司在承擔著巨大的商業風險，那么商業性擔保公司尋求新的方法（這些方法一般而言是非法的）來規避風險去賭一把的心態是不可避免的，也在預料之中。政策制定者需要通過把信用擔保公司和銀行之間的利益和風險捆綁在一起，同時又把中小企業和信用擔保公司的利益和風險的捆綁在一起的制度安排來有效地監管三者之間的互動行為。由于信用擔保公司既是銀行又是中小企業的既得利益者，擔保公司就不能不對它們兩者負責，任意敷衍一方將會帶來巨大的收益損失和信用流失，通過這種既微妙又合作的關系來互相牽制另一方，那么監管的成本將大大降低。在現有的信用擔保公司、銀行和中小企業的監管體系中的制度性缺陷是顯而容見的。從全國眾多的金融詐騙案的案例回放來看，信用擔保公司和中小企業聯合欺詐銀行的例子不少，其中監管體系中的制度性缺陷是個非常重要的原因。政策性擔保公司雖然不是以贏利為目的為中小企業提供擔保行為，爭取銀行貸款給相關企業，它面臨的問題同樣很嚴峻。正因為政策性擔保公司的出資人是政府，之所以存在委托--關系。政府委托其人管理這些數目比較龐大的資金，那么委托人對人的監督要與商業性擔保公司的監督區別開來。基于這點認識，政策制定者需要把握好監管體系方向性的脈絡，而我國擔保行業的生存危機正是沒有很好地區分政府推動的政策性擔保和市場客觀需求的商業性擔保的區別，以至于在魚龍混雜的擔保市場的信用擔保公司的生存危機正在一步步向它們逼近。委托人追求公司利益最大化的目標與人追求個人利益最大化的目標是相悖的，同時委托人和人之間的信息也是高度不對稱的，在這樣的情況下，防止逆向選擇和道德風險同樣需要一個好的制度安排。政策性擔保公司不僅需要內部監督，且需要正確處理信用擔保公司、銀行和中小企業三者之間的關系，而商業性擔保公司是不存在這樣的情況，個人出資、產權私有的擔保行為的唯一的目的是追求公司的收益最大化，監管方是在保證他人的合法權益不受擔保公司的欺害下提供公平的交易環境。還有一點也是非常重要的，政府只需要對擔保行業作宏觀調控，而非以一種常態地介入。不管是政策性擔保公司還是商業性擔保公司，它們都有自己的運作軌跡，政府最大的職能是為它們提供公共產品或準公共產品以及維護它們的合法權益，而不能設置障礙來分割利益，應該做它們的守護神。實際上，政府可能在制定監督法規時，一方面想約束相關方的權利，另一方面卻在與它們一起爭利。鑒于此，政府和監督方應該對自己的權力進行有效的自我約束，改變對被監管方過于干涉的態度，放權讓利，從制度性的層面制定合規性的監管體系。在某種程度上，監管方和被監管方的緊張對峙是基于監管方過分約束了被監管方，相應又缺乏一定的激勵機制，監管方自身的權力又被無限放大沒有受到有效的約束，從而造成沖突。從信用擔保監管體系的設計層面來看，監管方和被監管方的權利束和義務束都不能很好地釋放，監管方的權利可能過大，義務可能過小，被監管方的權利可能過小，義務可能過大，不對等的態勢必然引發監管的制度性的缺陷。從以上的分析，我們可以這樣認為，政府在扶持中小企業發展時，在設計監管體系時對中小企業、銀行、擔保公司三者的關系平衡時需要從制度上入手，避免監管的制度性缺失。

三、補充和建議

實際上，中小企業融資困難最主要的是應該從市場融資法則及中小企業的特性來理解，否則中小企業融資困難的問題或是無解可求，或導致更多的問題。在國內的金融市場中，情況并非如此。或是政府對金融市場的管制過多，讓大量的金融資源輕易流入了政府所控制的企業，流入了政府相聯的行業與企業。因此，目前國內中小企業融資體系改革，僅是金融市場方式的技術性調整與改革還不夠，而應該從改變政府對金融市場的控制方式和改善市場的環境與市場的運作效率入手，形成有效的市場競爭機制，從尊重企業融資的內在法則入手。不同發展階段需要不同的融資市場，在面臨戰術性修復向制度性改革轉變的金融市場的進程當中，政府、中小企業、銀行、擔保公司需要應對一系列現實的挑戰。全球經濟一體化和信息網絡技術為金融行業的監管體系的設計帶來了國際性的規則和信息盡可能的流暢的優勢，政府和監管方應該摒棄傳統的管理思維向現代管理和制度方面改善經濟運行的宏觀環境，調整官僚主義轉向務實主義。從不久前在杭州舉行的“中國建設銀行中小企業金融服務論壇”上獲悉，作為緩解中小企業融資難、貸款難、擔保難的舉措之一，我國已在實踐中初步構建起多層次中小企業信用擔保體系。這一體系概括為“一體兩翼四層”的中小企業信用擔保體系模式。“一體”指模式主體，強調“多元化資金、市場化運作、企業化管理、績優者扶持”；“兩翼”指商業化擔保和民間互助擔保作為必要補充，包括農業擔保機構；“四層”指中央、省（市、區）、地市、縣（市）四級擔保機構，其中基層擔保機構負責轄區內受保企業的直接擔保業務，省級及以上擔保機構主要負責提供再擔保。從國家長遠規劃信用擔保的發展來看，考慮制度性的因素越來越被政府重視，但要解決制度性的缺陷不是這么簡單，而是一件相當棘手的事情，政府有責任從每個方面下狠功夫做好做細，不管是非監管體系，還是監管體系的設計都要考慮制度性的缺失，努力避免制度性的缺失是政府也是每個公民共同奮斗的目標。

參考文獻：

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11、作者未知：《化解中小企業融資難重在尊重融資內在法則》，2005年，資料來源：第一財經日報。

12、國家發改委：《多層次中小企業信用擔保體系初建》，2005年8月杭州舉行的“中國建設銀行中小企業金融服務論壇”。