就業政策管理

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實施積極的就業政策要與宏觀經濟政策協調進行

積極的就業政策的有效性在很大程度上取決于宏觀經濟政策是否與之緊密配合。為了給推行積極就業政策提供一個較好的宏觀環境，從宏觀經濟決策的角度把握就業和再就業政策，應當處理好四方面關系。

一是處理好積極的就業政策和經濟增長的關系。再就業是相對于失業而言的。通過各種措施促進失業人員再就業無疑是一種積極的政策，但是相對于保持一定經濟增長速度，提供更多的就業崗位來說，它又是比較消極的政策，或者說，后者比前者更為積極。經濟學家早就通過實證研究表明，在3％的GDP增長基礎上，GDP增長速度每提高2個百分點，失業率便下降1個百分點；反之，GDP每下降1個百分點，失業率便上升1個百分點，改革開放以來，正是由于中國經濟保持了長期的高速增長，才提供了大量的就業崗位，一定程度上緩解了就業的矛盾。雖然由于種種原因，近幾年我國就業彈性系數有所降低，但要緩解中國的就業矛盾，在今后20年，保持7％以上的增長速度仍然是十分必要的。

二是處理好積極的就業政策和經濟結構調整的關系。在進行產業結構調整過程中，在大力發展高新技術產業，促進我國產業結構升級的同時，要重視適用技術的采用和第三產業的發展。發展第三產業既有很大的空間，又能吸收更多的勞動力就業。在調整所有制結構中，要積極鼓勵個體私營企業的發展。國家統計局的資料顯示，2001年與1991年相比，在城鎮從業人員中，國有集體凈減5361人，私營個體凈增加1.18億人。同時，要重視勞動密集型產業的發展。勞動密集型產業多為中小企業，這些年我國新增就業崗位的80％是由這類企業提供的。

三是處理好積極的就業政策和經濟體制改革的關系。我國建立社會主義市場經濟體制的任務還沒有完成，行政管理體制、國有企業、金融體制等方面的改革任務還很艱巨，特別是國有企業改革的深化，還會產生大批的失業人員，從而增加了就業和再就業的難度。在深化經濟體制改革、出臺改革措施時，必須統籌兼顧，考慮到社會穩定和社會公平，把改革的力度和社會所能承受的程度協調起來。

四是處理好積極的就業政策和工業化、城市化的關系。我國還處在工業化中期階段，隨著工業化的發展，城市化的進程會加快，將會有更多的農業人口轉移到城市中來。隨著城市化水平的提高，從農村轉移出來的勞動力還會增加。在考慮城市化發展進程和方式時，也必須考慮就業和再就業問題。首先，應繼續堅持城鄉統籌的就業發展方向，解決我國的就業問題要與“三農”問題結合起來統籌考慮，從激活城鄉之間勞動力流通角度入手，通過市場機制尋找解決辦法。第二，發展非農產業與城市化進程結合起來，通過城市規模的擴大帶動產業的發展，通過產業的發展促進中小城市規模的升級，從而解決農村剩余勞動力的問題。第三，在推進城市化和工業化進程中，不應該忽視農業作為消化農村勞動力的“蓄水池”作用，在一定時期還要繼續著眼于有效擴大農村內部的就業容量。

改進和完善實施積極的就業政策的組織體系

隨著下崗職工從企業再就業服務中心的退出，企業再就業服務中心完成其歷史使命后將逐步撤消。以大中城市為依托的社會化的再就業服務機構將成為實施積極的就業政策組織體系的主體。然而，這種組織體系還需逐步完善。我們應該加大以下方面的工作力度。

一是要加強基層服務體系和基礎設施的建設。在一個城市，再就業培訓一般是通過市、區、街道和社區四級網絡來組織實施的，大量的工作是在街道和社區。然而隨著下崗失業人員的增加，街道、社區勞動服務機構的工作量和工作難度大大增加，現有的街道社區勞動服務機構的管理機制、人員配備、人員結構、人員素質、經費狀況等都很難適應形勢發展的需要。大力加強服務機構的人力、物力投入十分必要。

二是要完善現有公共服務機構的服務功能。重點完善公共就業服務機構的政策咨詢、職業指導、創業指導、就業信息提供、技能培訓、接續社會保險關系等功能，尤其是各個公共服務機構要能夠提供求職登記、職業指導、職業介紹、培訓申請、鑒定申報、檔案管理、社會保險關系接續“一站式”就業服務。

三是要提高現有公共就業服務機構的效率。不少現有的公共就業服務機構人浮于事效率不高。資料顯示，勞動部門職業介紹機構是私人職業介紹機構的4.39倍，工作人員是私人職業介紹機構的4.42倍，但是，勞動部門職業介紹機構服務求職人次卻只有私人職業介紹機構的3.17倍，介紹成功人次也只有私人職業介紹機構的3.27倍。提高公共服務機構的工作效率勢在必行。

四是要允許和鼓勵私營就業服務機構的發展。這不僅可以作為公共就業服務機構的補充，幫助更多的勞動者實現就業，而且還可以通過競爭提高公共就業服務機構的服務效率。

發展社區服務采用靈活多樣的形式促進再就業

從我國目前情況看，社區服務業的發展不僅僅對解決下崗職工再就業具有特別重要的意義，而且對于緩解我國未來總體就業供求矛盾、進而對整個經濟的持續發展具有戰略意義。

我國自改革開放以來，一直存在非正規就業形式，只是當時非正規就業人員只占就業總量的很少一部分。隨著市場導向就業機制的建立，以及家庭小型化、住房單元化、人口老齡化和生活現代化的一系列變化，社區服務中的臨時性和非固定性的工作崗位日益增多，非正規就業比例逐漸上升成為一種必然趨勢。因此，首先，要根據社區服務業的發展特點，制訂和實施促進社區服務業發展的政策和優惠措施。具體包括放寬從事社區服務業的準入政策，鼓勵人們根據需要進行創業，對于從事社區服務業的組織和個人給予幫助、指導和扶持等等。第二，要加強社區建設，完善社區管理。逐步建立起政府統一領導、部門各負其責、社會廣泛參與的社區管理體制，承擔為非正規勞動組織以及從業人員提供服務、指導、管理等職能。但應明確區分社區服務中的政府職能與市場職能，區分公益性項目與經營性項目。居民委員會不能既作為社區的管理者，又作為社區服務企業的法人參與社區經營性服務。第三，要設計與靈活就業形式相適應的安全保障方式。要很好地解決社區服務人員的養老保險和失業保險問題，解除從事社區服務人員的后顧之憂，保障勞動者合法權利的實現。

為實施積極的就業政策提供有效的資金保障

為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》精神，財政部、勞動和社會保障部在2002年12月3日頒發的《關于促進下崗失業人員再就業資金管理有關問題的通知》中，就再就業資金的來源，支出項目、管理辦法做出了詳細規定，為再就業政策實施的資金保障問題奠定了政策基礎。在此基礎上，我們認為應該進一步做好以下三方面工作。

第一，加大再就業資金的投入，提高財政預算內就業費用支出占GDP的比例。中央和地方都應當通過預算內外各種資金渠道積極籌措資金，較大幅度提高財政預算內資金用于促進就業和再就業政策的投入。國外資料表明，在1990—1991年和1998—1999年間，就業政策費支出占GDP的比率，美國為0.7％、0.43％；英國為1.54％、1.19％；德國為2.15％、3.43％。我國的就業形勢比這些國家嚴峻得多，因此將來的一段時期里，我國財政預算內就業費用支出占GDP的比重不應該低于1％。

第二，要逐漸調整再就業資金支出的結構，增加再就業培訓、勞動力市場建設等具有長期效果的費用支出。根據財政部和勞動社會保障部的規定，再就業資金主要用于促進下崗失業人員再就業的社會保險補貼、小額貸款擔保基金和從事微利項目的小額擔保貸款貼息、再就業培訓和職業介紹補貼、公益性崗位補貼、勞動力市場建設等項支出。這些項目支出中，有些具有立竿見影的短期效果，如公益性崗位補貼，而有些項目支出在短期內有一定擴大需求的效果的同時，還會有改善就業結構和提高就業質量的長期效果，如培訓、勞動力市場建設等。政府要避免短期行為，再就業資金支出要逐漸向具有長期效果的項目傾斜。

第三，加強再就業資金的管理，提高再就業資金的使用效率。一方面，要對再就業資金堅持專款專用的原則，嚴格按照規定的范圍、標準和程序管理使用，切實加強再就業資金預、決算管理；另一方面要尋求對就業具有較大的牽引作用的產業給予必要的資金支持，例如對于社區就業，一些薄弱領域和新興服務領域的發展初期，政府的資金支持是必要的，能夠有效地帶動就業的增加。

把推行積極的就業政策和完善社會保障制度結合起來

激烈的就業競爭中，使下崗職工與失業人員的再就業問題越來越困難。1998年以來，國企下崗職工就業率逐年下降，這部分人在勞動力市場幾乎沒有競爭力，自謀職業又缺乏起碼的條件，是就業最困難的群體。換句話說，即便我們的培訓和再就業工作做得非常好，也不可能保證下崗失業人員能百分之百的實現再就業，還會有一部分人要進入長期領失業保險金的行列，有些人甚至會成為社會救濟的對象。可以預計，隨著經濟體制改革和經濟結構調整的深化，工業化、城市化進程的加快，在一段時期領取失業保險金和社會救濟金的人數還會大幅度增加。因此，必須完善社會保障制度，擴大失業保險的覆蓋面，提高征繳率；完善社會救濟制度，各級財政要增加這方面的支出，保證其有較充足的資金來源。從而為就業和再就業政策提供社會保障基礎。然而，從西方福利國家的教訓和我國長期發展趨勢來看，在完善失業保險與社會救濟制度同時，還應看到高福利制度可能導致就業政策的低效率的一面。因而，從另一方面說，我們還不能單純強調社會保障制度建設與完善，必須把社會保障制度建設同積極的就業政策有效結合起來。