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          高新區立法

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          高新區立法

          前不久,《西安市開發區條例》得到陜西省人大常委的批準,又有一個高新區擁有了自己的地方性法規。在國家高新區法尚不能出臺的情況下,地方立法已出現百舸爭流的局面。

          園區大法因何未能出臺

          著名經濟學家吳敬璉提出的“制度重于技術”,的理論曾在全國經濟界和企業界引起了不小的轟動,的確,2001年1月1日,《中關村科技園區條例》實施是這一理論在實踐上的印證。《中關村科技園區條例》正式實施后,出現了四個全國第一:第一家不核定經營范圍的企業、第一家自然人與外商合資的企業、第一家有限合伙投資機構、第一家以無形資本占注冊資本100%的企業。國外媒體將《條例》的出臺驚呼為“對知識人才充滿敬意的法律”。中關村的企業家說,“有法可依比再多的優惠政策更能穩定人心”。《中關村科技園區條例》出臺后的兩個星期,就有3000家企業注冊。

          在《中關村科技園區條例》之前,全國許多高新區頒布的發展條例基本以管理體制和優惠政策為主,《中關村科技園區條例》出臺之后,許多高新區紛紛效仿,開始制定高新區法律法規。深圳市人大常委會于2001年5月批準了《深圳經濟特區高新技術產業園區條例》,河北省和廈門市的人大常委會也分別通過了《河北省高新技術產業開發區條例》和《廈門經濟特區高新技術產業園區條例》,還有的地方則積極對過去通過的條例進行修改。迄今為止,全國已有20多個高新區紛紛大膽創新,制定符合自身實際的高新區法律法規。

          但目前還沒有一部全國統一的國家高新區大法。1996年全國人大曾經起草過一部國家高新技術產業開發區法,但始終未獲通過,主要是兩種意見爭執不下,一種意見認為應建立一部國家高新技術產業開發區法,即園區法;而反對者認為應建立國家高新技術產業法。持園區法意見者認為,建立高新區的根本目的在于為高新技術產業發展營造一個區域性優化的市場環境,有了高新技術產業開發區法則為這個環境提供了法律保障,更利于高新技術產業的發展。持產業法意見者認為,如果制定園區法,對區外的高新技術企業則不公平。既然是為了發展高新技術產業,制定一部高新技術產業法,則可以使區內、區外的高新技術產業都可以得到發展。

          無法可依限制產業發展

          盡管國家高新區大法不能出臺,許多高新區的管理者從親身實踐中感受到,應該有一部國家大法。

          “目前已制定的30多個地方性的高新區法律法規無一例外地都是以明確高新區的法律地位為前提,以全面服務企業優化發展環境為根本內容的‘園區法’。奮戰在一線的高新區深知,營造區域性的綜合優越環境才是高新企業發展最需要的。”西安高新區管委會政策研究室雷小毓說,他認為,一個高新技術企業從小到大,再發展成產業,優惠政策只在其中起了一部分作用,高新技術產業的發展更多的是依賴于一個優越寬松的綜合化環境,這個環境里既需要高效廉潔的政務環境,更需要優越的金融環境、信息環境、商務環境、學習環境和人居環境,政策環境僅僅是高新技術企業及產業發展所需的生態環境鏈的一個環節。產業法可以提供很好的政策環境,但難以提供環境鏈條上的其它環節。而園區法則可以通過賦予高新區一定的法律地位,授予一定的法定職權,促使高新區專門營造企業發展的“溫室”環境,如此才可以催生高新技術企業及產業的迅速發展壯大。

          中關村占盡天時地利,并不是所有的高新區都像中關村那樣幸運,桂林高新區管委會的一位職員說,“現在談立法,如何執法?高新區面對的是政府的相關職能部門,比如企業用40萬元注冊公司,并分兩次付款,按《工商法》就不行,都是要靠當地政府協調。所以,有領導支持,比法律條例強多了。”成都高新區管委會侯智龍說,由于地方立法權限的限制,對于一些全局性的問題,特別是一些與國家的專業法律法規和有關部委的行政規章相沖突的問題,在地方立法中是難以解決的,即使寫進了法律條文,也難以真正實施,比如,現在很多地方制定地方的高新技術產業開發區法時,都引用了《中關村園區管理條例》的有關條款,其中部分條款是與現行的公司法、國土法及其他法律法規不一致,在具體執行中可能會因為部門負責人的認識和態度而有差異,既可以按國家的有關法規執行,也可以按照地方法規執行,這樣肯定會帶來一些問題。因此,制定全國高新技術產業開發區法或條例十分必要。深圳高新區管委會政策研究室副主任于為群表示:有人說,過去沒有立法,高新技術產業也能發展。的確,完全靠政府文件,也能把高新區做得很好,但這是政府行為。現在中國高新區的管理模式、管理體制、優惠政策等等都不一樣,各高新區分散立法,如果有一個全國統一的法律,可以減少一些立法的成本。

          “我主張搞一個園區法,我國行政體制最大的弊端是運作節拍低于商業和企業運作,創新者不能得到最大的利用,搞一個區域法,可以集中發揮我們的創新優勢和效率優勢。”保定高新區管委會主任馬學祿說。

          二次創業需要國家大法

          十多年的發展已使高新區深深認識到盡快明確高新區法律地位,全方位為企業營造優化綜合性的發展環境將是高新區未來能否持續快速發展的關鍵性因素。太原高新區管委會的張曉東認為,各高新區制定的地方性園區法,無論是從形式還是從內容上,都不大符合一個園區“基本法”要求,并且在制度的具體設置和條文規定上難以與國際接軌。實施二次創業,要大力推進國家高新區管理體制和運行機制的改革與創新,這就需要通過立法來規范和保障建立適應高新區發展的管理體制和政府行為模式。同時,隨著高新區二次創業的逐步深入,必然會產生一系列新的經濟行為,要求通過立法來規范,用法律的手段來保護創業者、投資者、知識產權所有者和各類組織的創新行為,對各類組織、企業和個人依法在激勵機制、風險投資、技術創新、中介行為及信用評價等方面的改革給予法律的保護。因此,應當制定一個全國統一的法律來規范高新區的發展。在高新區立法的形式上,不求絕對完美,但求相對適用。

          侯智龍說,制定全國的高新區法律法規,要重點解決地方立法權限不能解決、而高新區發展又必須解決的一些共性問題。目前急需解決的問題主要有:一是高新區的法律地位問題。要明確高新區管理機構的法律主體地位,以及在區內應有的管理權限。二是解決國家有關專業法律法規和部委行政規章中不利于高新技術產業發展的問題,要對高新區的企業設立條件、企業組織形式、人事和用工制度、分配形式、稅收優惠、土地供應、規劃建設等制定有別于一般行政區域的法律規定,總體上要降低企業設立門檻,減少前置審批,使企業更多地按照市場規律運作。三是要體現國家對高新區和高新技術產業的支持。要通過立法,為高新區和區內企業營造特殊和寬松的發展環境,地方各級政府和部門要減少對高新區管理機構和區內企業的檢查、執法收費等。四是要體現對創新的支持。要對高新區在管理、制度、政策上的創新給予支持,明確凡是法律法規沒有明確規定的,允許高新區進行探索和試點,使高新區在實踐中行之有效的“特事特辦”經驗合法化。

          “一部法律的最終產生,有時是經過一段時間人們的認識理解有了新的提高,不同意見在新的認識基礎上達成一致的結果,有的是經濟社會的迅速發展在實踐上為其出臺做了充分準備。當理論上的認識漸趨一致,當全國高新區在立法上已形成了百舸急流,萬船競發的局面,實踐已做出了充分的準備并提供了堅實的基礎之時,可能就是國家高新區大法的出臺之日。”雷小毓滿有信心地說。